1、1美国纽约城市地标保护法的介绍与启示摘 要：城市地标是一个城市的象征，保护城市地标就是保护城市的名片。目前，纽约城市地标法的借鉴意义还没有引起国内注意。而研究它，有利于我们了解和学习如何通过法律程序确认城市地标，避免城市地标确认的随意性。同时，可以对城市地标提供保护，提升建筑品位，孕育城市的精神内涵，更好地发展旅游，更好地建设世界性城市。关键词：城市地标；建筑遗产；世界性城市 中图分类号：DF521 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）05-0133-05 美国虽然是一个年轻的国家，但对建筑的保护可以追溯到 1794 年，而在美国城市之中，纽约又走在前列。早在 1966 年
2、的联邦历史保护法案 （National Historic Preservation Act of 1966）之前，纽约于1965 年就在大城市中第一个制定了城市地标法 （New York Citys Landmarks Preservation Law （“Landmarks Law“） ，收录在纽约行政法典第 3 章第 25 节第 301 款322 款（New York New York City Administrative Code（new） Chapter 3 （25-301 - 25-322） ） ，并成立了城市地标保护委员会（the Landmarks Preservation C
3、ommission） 。自 1965 年以来，将近 1 238 座场所和建筑被授予城市地标的地位。城市地标的认定报告要提交给城市各部门，包括城市规划委员会。每个人严2格遵守城市地标法 ，如果没有得到城市地标委员会的批准，对城市地标的任何改动，将要受到惩处。 目前，对纽约城市地标法的借鉴意义，国内还没有引起注意，而研究它，有利于我们了解和学习如何通过法律程序确认城市地标，避免城市地标确认的随意性。同时，对城市地标提供保护，提升建筑品位，孕育城市的精神内涵，更好地发展旅游，建设世界性城市。 一、纽约城市地标保护法的合宪性 美国是一个土地私有制的国家，国家只拥有国家公园、各种自然保护区、河湖海洋等国
4、土资源，而很多土地都在私人或者公司手里面。美国宪法第五修正案规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。没有补偿不能为公共利益征收私人财产。 ”而要保护城市地标，就必须对其所有人的财产权进行限制，使他们不能随意破坏、修改甚至重新装修这些建筑。城市地标保护法是行政法规，根据法治原则和三权分立原则，行政权需要授权。行政机关对城市地标保护行使的是警察性的权利，而且城市地标保护法是对历史建筑物的所有人的权利限制。以保护之名对个人财产的使用进行限制是否属于对财产的征收？纽约城市地标保护法是否符合美国联邦宪法的规定？ 在 Penn Central Transport Co v City o
5、f New York 一案中，最高法院判决纽约城市地标法是合宪的。纽约地标委员会拒绝纽约中心火车站的扩建，理由是这一地区已被 1965 年通过的纽约条例授予地方城市地标。原告声称这等于对其财产的“征收” ，要求补偿。美国联邦最高法院认为，该条例是有效的。地方立法可以为保护地标性建筑和历史区3域对个人财产进行限制。通过这种方式行使行政权，不构成“征收” ，不违反宪法第五修正案。为什么纽约市有这样的立法权，最高法院认为有两个原因：第一，近几年，大量的历史构造物、标志性建筑和区域没有考虑到它们本身所内含的价值或其他经济利用而遭到破坏；第二，具有特殊历史、文化、或建筑意义的构造物可以提高公众的生活质量
6、。保护历史法律是保护社会的整体利益，而不是少数个人的利益。各州保留的权力和授予地方政府的权力必须为公众服务和为保护公众的利益。这与1922 年 Pennsylvania Coal Co v Mahon 案不同，在该案中，法院认为为建筑或历史保护的目的剥夺所有人全部合理的利用其土地，构成“征收” ，应予补偿。也就是说，除非剥夺权利人对其财产的所有经济利益的使用，不构成“征收” 。 自该案以后，法院没有判决城市地标保护条例是违法的“征收” 。城市地标的保护是提高社区生活质量的一个重要方式。在 55 个州中，超过2 000 个城市制定法规，加强公众保护有特殊历史、文化、社会或者建筑意义的建筑和地段。
7、 二、纽约城市地标保护法的主要内容 （一）纽约城市地标保护法的立法目的和保护的对象 纽约城市地标保护法第 1 条规定其立法目的，其立法目的是：1.对代表或反映城市文化、社会、经济、政治和建筑的历史改建区、景观外貌和区域，实施保护、完善和永久保存； 2.保护体现在改建区、景观外貌和区域的城市的历史遗产、美学遗4产和文化遗产； 3.稳定和提高这些区域中的财产价值； 4.培养对美的东西和过去高尚的造诣的公民自豪感； 5.保护和促进城市对旅游的吸引力，支撑和刺激商业和工业； 6.为了城市人民的教育、娱乐、福利，促进对历史地段、地标、室内地标和自然风景地标的利用。 纽约城市地标保护法保护的是“Impro
8、vement”（不动产的改进） ，该法对其解释是， “Improvement”是任何建筑、构筑物、场所、艺术作品或其他物品，它们构成不动产的物质的改善或这种改善的一部分。授予称号的有五类：室内地标、地标、地标基址、历史地段、风景地标。 室内地标（Interior landmark） ，是有 30 年或以上的历史，通常是对公众开放或可以进入的或者可以被邀请进入的，作为城市、国家或民族的发展、传统或文化特征的一部分，具有特殊的历史或美学意义或价值的室内内部或其一部分，根据本章而授予室内地标称号。 地标（Landmark）是有 30 年以上的历史，作为城市、国家或民族的发展、传统或文化特征的一部分，
9、具有特殊的历史或美学意义或价值的不动产改建或其一部分，根据本章而授予地标称号。 历史地段（Historic district） ，是任何区域，该区域包含有特色的或特殊历史或美学利益或价值，代表城市一个或一个以上历史时期或一个或一个以上的建筑风格，由于有以上因素，构成城市中鲜明特色的一个区域，根据本章而授予历史地段称号。 5地标基址（Landmark site） ，是地标位于场所的不动产改进的一块地或者一部分和地标位于的房产的相邻不动产改进的一块地或者一部分，根据本章而授予地标基址称号。 风景地标（Scenic landmark） ，是具有 30 年以上历史，作为城市、国家或民族的发展、传统或文
10、化特征的一部分，具有特色或特殊的历史或美学意义或价值的风景或风景外貌的整体，根据本章而授予风景地标称号。 （二）地标委员会（Landmarks Preservation Commission） 保护对文化历史、社会历史、经济历史、政治历史和建筑历史有意义的建筑和历史地段是城市地标保护法的目的，要达到这个目的，城市地标法规一般规定设立行政专家委员会或董事会承担此责任，在纽约，这个机构是地标保护委员会。 在纽约，地标保护委员会（简称 LPC）成立于 1965 年 4 月 19 日。地标保护委员会有 11 名成员，其中 10 名自愿者和一个领取薪金的主席，一般由建筑师、历史学家、城市规划师和房地产经
11、纪人组成。每个月开会 3 次，另外还要进行实地考察和其他集体活动，委员会领导 65 个全日工作的工作人员。其中由 14 人组成的研究组主要通过自己调研和审查公众提起的评价申请（大约每年 200 份请求）辨别潜在的地标建筑和街区。其主要的工作职能有： 1.授予“称号” 任何人包括委员会的成员可以提起申请某个建筑或历史地段、自然风景区授予“称号”的，委员会召开听证会，当一个建筑或构造物被提6议授予“地标称号” ，为了评估它的历史和文化价值，就要举行公众听证会和进行广泛的调查，有兴趣的或相关利益人对授予的建议进行评论，提出修改、不同意或废除的提议，委员会会把该建筑过构造物是否被宣布为“地标”的报告发
12、送给财产所有人，这个结果可能上诉到评估委员会或者法院。 委员会根据法律规定的标准，有权授予某个建筑或街区“称号” 。一旦授予“称号” ，财产的所有人没有地标保护委员会的同意，不能对建筑或构造物破坏、修改甚至修复。 纽约城市地标保护法的立法目的是授予城市地标的依据。另外，在决定授予时，地标委员会必须考虑下列因素： 第一，申请的项目在创造、改变、拆除的影响或者影响这个项目的提高建筑住外观特征；第二，项目完成后，与其他邻近建筑外在特征的影响，考虑的因素有：审美的、历史的、建筑的价值和意义、建筑风格、建筑设计、建筑安排、质感、材料和颜色。 具体所考虑的因素： （1）高度和外形。扩建会影响建筑的沿街墙和
13、临近建筑的关系，而这些建筑具有在历史性街区的特色。 （2）美学的、历史的和建筑的价值。所提议的新建筑外观包含许多建筑元素，它们是在历史街区的一栋栋的建筑的传统的形式、材料、细节的现代采纳，需要和街道的比例、材质、联结、细节等相协调。 （3）建筑式样、设计和安排。新建筑的外观应包含在历史性街区绝大多数建筑具有的，有传统特色的地基、通风管道、柱头装饰等。 7（4）质地、材料和颜色。砖和石头等材料要和街道旁的其他建筑的材料、颜色、表面质地相协调。 2.授予“证书” 根据纽约城市地标法的规定，在地标基址、历史地段、包含室内地标的不动产进行建造、重建、修建、拆除，在向建筑部门、城市规划委员会申请建造许可
14、时，要有地标保护委员会授予的“对所保护的建筑外观无影响证书” （Certificate of no effect on protected architectural features） 。地标保护委员会授予此证书须考虑的因素：（1）是否改变、破坏、影响在地标基址、历史地段上建筑外观或室内地标的内部建筑特色；（2）如果是建造一新建筑，要考虑这一建筑是否影响其临近建筑或与其不和谐。 在地标基址、历史地段、包含室内地标的不动产或对地标进行建造、重建、修建、拆除，要向地标保护委员会申请“适当证书”或者“对所保护的建筑外观无影响证书”的申请被拒绝后，就要向地标保护委员会申请“适当证书” （Certif
15、icate of appropriateness） 。地标保护委员会仅在发现所要开发的建筑能够符合和实现城市地标法的目的时才授予“适当证书” ，签署证书要经过地标保护委员会和参加听证会的公民的审查。另外，在决定是否授予“适当证书”时，地标委员会必须考虑下列因素：（1）所提出申请的项目对建筑外观的影响，是否出现新的建筑外貌，或改变、破坏或影响在这些区域的建筑外观；（2）该项目的建筑外观（包括影响）与其他邻近建筑外在特征的关系；（3）在评价这些影响和关系时，要考虑其他相关因素，例如：审美因素、历史和建筑的价8值和意义、建筑风格、建筑设计、建筑安排、建材的质感、建筑材料和颜色等。 在向建筑部门提交任
16、何在历史地段建设一新建筑的申请，必须附有地标委员会的规划、项目的说明书以及其他信息，包括“适当证书”的请求。提交的资料要包括计划、评估、透视图的资料、材料样品以及现在条件的照片。 为召开公众听证会和建议报告准备，申请书要提交给社区委员会。随后，地标委员会必须对“适当证书”的请求以及请求书的修改召开听证会。最后，地标委员会必须发布一决定，要写清授予或者拒绝授予“适当证书”的理由。 一个新建筑获得同意，往往经过 3 年以上的时间。地标委员会的仔细审查，举行许多公众听证会和公众会议，另外，还有利益相关者的会议。通过这些沟通，建筑师吸取地标委员会和公众的意见，对建筑设计进行实质修改。这些修改作为申请的
17、一部分呈交给地标委员会。 地标委员会依据城市地标保护法规定提名和授予历史财产和地区的程序和标准，以及审查财产所有人修改、移动或拆毁财产的请求的程序和标准进行工作。委员会在签署正式决议前，被授权根据规定中的标准对修改或摧毁财产的请求证书进行审查和采取行动，召开公众听证评估请求。如果不服委员会的决定，当事人可以向行政复议机关或市政府提出复议或者向法院提出诉讼救济。 3.签发“停工命令” （Stop-work orders） 地标委员会主席或者其授权的代表在任何时候合理地认为，存在违9反城市地标保护法的行为时，可以签发“停工命令” 。警察部门和建筑部门应协助地标委员会主席执行这一命令。 “停工命令”
18、要有合理的说明。该说明可以让有理性的人明白：（1）已完成或正在做的工作，没有获得地标委员会的同意；（2）违反城市地标保护法的有关规定。任何人没有遵守“停工命令” ，会被处以每天 500 美元的罚款。 （三）法律责任 任何人没有“对所保护的建筑外观无影响证书”或者“适当证书”或者“授权通告” ，不能对地标（包括地标基址上的、历史地段的、与室内地标相关的不动产）修改、重建、拆毁；没有地标保护委员会的许可，不能对地标（包括地标基址上的、历史地段的、与室内地标相关的不动产）进行局部改建；地标管理人有保持地标处于良好状态的义务；任何人在向地标保护委员会申请证书、许可或者向地标保护委员会提交的各种文件中要
19、诚实。否则，构成犯罪，承担刑事责任；还要承担民事责任。1.刑事责任 （1）任何人没有“对所保护的建筑外观无影响证书”或者“适当证书”或者“授权通告” ，不能对地标（包括地标基址上的、历史地段的、与室内地标相关的不动产）修改、重建、拆毁，否则构成轻罪，处以 5 000 美元以上、10 000 美元以下的罚金，或者不超过 1 年的监禁或者同时处以罚金和监禁。 （2）任何人没有地标保护委员会的许可，不能对地标（包括地标基址上的、历史地段的、与室内地标相关的不动产）进行局部改建。局部10改建包括对不动产的部分、结构或材料的改变，或者表面装饰、重新装修、绘画、重修、翻新等。地标管理人有保持地标处于良好状
20、态的义务。如果违反规定，对于初犯，处以 500 美元以上，1 000 美元以下的罚金，或者不超过 30 天的监禁或者同时处以罚金和监禁。对于不改正，继续违反规定者，处以 2 500 美元以上、5 000 美元以下的罚金，或者不超过90 天的监禁，或者同时处以罚金和监禁。 （3）任何人在向地标保护委员会申请证书、许可或者向地标保护委员会提交的各种文件中故意捏造事实、虚假陈述或故意遗漏重要事实，处以 1 000 美元以上、5 000 美元以下的罚金，或者不超过 90 天的监禁或者同时处以罚金和监禁。 2.民事责任 （1）赔偿相当于毁坏物的市场价值 a.全部拆毁或实质性全部拆毁在地标基址或历史地段上的房产； b.破坏在地标基址或历史地段上的房产的结构或完整； c.破坏、拆毁或重大修改在地标基址或历史地段上的房产达到 50%以上； d.被告没有采取措施制止以上 a、b、c 款行为的发生。 （2）对室内地标的破坏、拆移或重大修改，赔偿 2 倍的恢复原状的估计费用； （3）不超过 5 000 美元的民事罚款。 三、纽约城市地标保护法给我们的启示 1.保护城市地标的目的和意义
