1、1论公共设施有偿冠名的限度摘 要：近年来，公共设施有偿冠名事例愈发常见。在相关法律规定缺位情况下，地方立法对此规定不一。现实中存在着公共设施有偿冠名程序不统一，公共设施有偿冠名权的拍卖主体不明晰，冠名费的归属和用途不清等问题。公共设施有偿冠名属于公物的特许使用，应遵循因地制宜地决定是否有偿冠名、有偿冠名的公共设施数量应保持适度、应区别对待可有偿冠名的公共设施的种类和程序等合理限度。 关键词：公共设施；冠名；公物 中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）09-0213-04 一、问题的提出 公共设施被有偿冠名并不鲜见。自 2004 年重庆拍卖轻轨较新线 18
2、站冠名权起，公共设施改名字，已经成为国内大城市的又一经济增长点，同时伴随着一次又一次的争议。 2005 年的南京地铁站被称为“鼓楼蒙牛酸酸乳站”和“苏宁电器新街口站” ，2011 年贵州茅台机场奠基，2012年四川宜宾市政府宣布投资逾 11 亿元的“五粮液机场”被国务院正式批复立项。2012 年武汉知名小吃品牌“周黑鸭”被冠名于当时即将开通的武汉地铁 2 号线江汉路站1。这些公共设施有偿冠名事件是否妥当激起网民的激烈讨论。深圳、上海、杭州、长沙等城市，每一次公共设施被有偿冠名，就会引发公众关注和质疑。在周黑鸭冠名事件引起社会热议2后，为尊重和顺应民意，武汉地铁站将此次冠名取消。但是，这并不能完
3、全消弭民众的诟病，只有明确公共设施商业化冠名的限度以约束商业化冠名行为，才能避免类似的饱受舆论诟病的现象发生。 二、公共设施有偿冠名的现实考察 （一）立法考察 根据国务院 1986 年颁布的地名管理条例第 2 条的规定，地名包括“自然地理实体名称，行政区划名称，居民地名称，各专业部门使用的具有地名意义的台、站、港、场等名称。 ”民政部 1996 年颁布的地名管理条例实施细则第 3 条又将“地名”进一步细化：“ 条例所称自然地理实体名称，包括山、河、湖、海、岛礁、沙滩、岬角、海湾、水道、地形区等名称；行政区划名称，包括各级行政区域和各级人民政府派出机构所辖区域名称；居民地名称，包括城镇、区片、开
4、发区、自然村、片村、农林牧渔点及街、巷、居民区、楼群（含楼、门号码） 、建筑物等名称；各专业部门使用的具有地名意义的台、站、港、场等名称，还包括名胜古迹、纪念地、游览地、企业事业单位等名称。 ”从以上规定可知，目前中国已被冠名或曾被冠名的公共设施属于“地名”范畴。前述两部法规都未提到地名有偿命名。唯一提到地名有偿命名的政策文件是民政部、财政部在 2006 年 7 月 6 日发出关于加快实施地名公共服务工程有关问题的通知 ，要求可以“多渠道筹集资金，建立财政投入与市场运作相结合、公益服务与有偿服务相结合、政府服务与民间服务相结合的地名公共服务运行机制。 ”但是它不是法律规范，因而不具有法律效力，
5、不能成为地名有偿命名的法律依据。 3中国一些地方政府及主管部门已就地名的冠名制定了相应的法律规范。如天津市地名有偿冠名管理办法 （2012 年）第 2 条规定，对本市的居民住宅区、广场、绿地、桥梁、建筑物、构筑物等地理实体进行地名有偿冠名的，应当遵守本办法。具有纪念意义和历史文化传承等需要保护的地名，应当列入天津市历史地名保护名录，不得有偿冠名。 济南市地名管理办法在 2003 年修订中专设“地名的有偿冠名”一章，2003年修订的嘉兴市地名管理办法也于第 3 章第 9 条明确规定“地名冠名可以有偿使用，但须从严控制，规范管理” 。2008 年通过的南京市地名管理条例明确规定地名有偿冠名适用于广
6、场、桥梁、闸坝和隧道灯，城镇路、街、巷名，具有重大纪念意义的地名，以及列入非物质文化遗产地名保护名录的地名不得有偿冠名。除此之外，呼和浩特市、无锡市、拉萨市、包头市、哈尔滨市、唐山市、重庆市、长春市、西宁市、吉林市、甘肃省、宁波市、兰州市、石家庄市等地区的地名管理条例或地名管理办法也都规定了地名冠名可以有偿冠名。但也有少数地区如广东省、呼和浩特市、淄博市、陕西省等地区的法规规定地名的命名不得实行有偿冠名。 从以上立法概况可知，对于公共设施有偿冠名，在中国的中央立法未明确规定的情况下，不断有地方立法开始尝试进行规定，但对于是否可以有偿冠名、可有偿冠名的公共设施的范围、禁止有偿冠名的事项、有偿冠名
7、的内容要求、冠名的程序、冠名是否可以转让等方面规定的不一致。从法理的角度来看公共设施有偿冠名，法学理论告诉我们，对于公权力而言，法无授权即禁止，公共设施冠名一般被认为属于公权力，4是政府行政权力的一种，那么在中央立法对此未规定以及未授权的情况下，地方立法规定有偿冠名事项似有违法嫌疑。 （二）立法之外的现实问题 随着近年来经营城市理念的盛行，各地的公共设施有偿冠名层出不穷，它们在给地方政府带来不菲经济收益的同时，也出现了两个主要问题： 1.公共设施有偿冠名程序不统一，不明确 众所周知，程序是实现正义的重要保证。公民参与是行政程序的主要内容之一，广泛的公民参与有利于保证行政行为的透明性和科学性。就
8、公共设施非有偿冠名而言，中央和地方立法中非有偿冠名程序规定的较为明确。 地名管理条例第 5 条第（2）项规定，不符合本条例第 4条第 3 款、4 款、5 款规定的地名，在征得有关方面和当地群众同意后，予以更名。地方立法中的相关规定更为明确。如广东省地名管理条例第 8 条第（3）项规定，地名的命名应遵循的原则之一是尊重群众意愿，与有关各方协商一致。第 14 条规定，地名的命名、更名应当进行充分论证，必要时应当举行听证会。反观公共设施的有偿冠名，中央立法层面的缺席导致各地的地方立法差异较大，有偿冠名程序并不统一，有的规定的不明确，导致在实践操作中程序正义有时难以实现。以五粮液宜宾机场为例，其前身宜
9、宾机场在被正式命名为五粮液宜宾机场的整个过程中，虽经过国家专家组评审，并经国务院正式发文批复立项，但并未经过公众参与的程序，公众的知情权未获得足够保障，也未经过冠名权拍卖程序，众多企业无法参与到公开的冠名拍卖的角逐过程。事实上五粮5液集团的此次冠名并没有任何出资，宜宾市政府以域内名牌企业“五粮液”命名机场，有挤占公共资源来为特定利益集团服务之嫌。此举招致颇多非议，更别提程序正义的实现。 中国不同地区根据本地区的具体情况已经采取了不同做法。如上海因不堪冠名带来的负面影响，已在 20 世纪 90 年代末不再实行有偿冠名；2008 年 1 月 1 日实施的广东省地名管理条例第 12 条规定：“ 地名
10、的冠名权不得实行有偿使用，但法律、行政法规另有规定的除外。 ”2009 年 4 月 16 日北京市规划委发布了北京市地名规划编制导则（试行） ，提出今后一般不以人名、企事业单位名称作地名，而老北京的“胡同名”则尽量保留。可见中国经济最发达的“北上广”地区已不再实行有偿冠名。其他地区，包括经济发达和欠发达地区，也应根据自己的财政状况和居民认同度决定是否实行有偿冠名。事实上，地方政府即使是财政宽裕的地方政府也有实现城市经营效益最大化的动力，所以多数地方政府有实行有偿冠名的意愿，如 2010 年 6 月 1 日起施行的无锡市地名管理条例第 55 条规定以政府性资金建设的桥梁、隧道、广场等市政设施名称
11、，除具有重大历史意义和社会影响的外，可以有偿冠名。当然，民意不可忽视，武汉地铁集团取消对地铁站的有偿冠名就是居民不认同的结果（这将在下文“冠名的程序”中论述） 。 即使某类公共设施适宜有偿冠名，对于有地名意义的公共设施也不得损害作为地名的原本用途。地名的功能在于指位、定位，便于人民记忆，能够通过地名迅速确定某人或物所处的具体位置。因此若有偿冠名不便于人们的记忆，或使得人们无法准确定位，则这样的冠名应该予以6撤销。 （二）对于有偿冠名的公共设施，数量应保持适度，以防止出现过度商业化的倾向 如前所述，公共设施有偿冠名基本是私人主体出于经济利益的考虑出资进行冠名，不损害公共利益和他人利益的有偿冠名是
12、现代社会商业文化的一个表现。在商业高度发达的美国，也曾有过对地铁站进行商业命名的计划。2001 年，美国最古老的地铁系统波士顿地铁首先提出出售车站冠名权来降低营运赤字的想法。2004 年，纽约地铁也提出要出售几个地铁站的冠名权来弥补亏损。但是它们都在美国民间的“商业化警示”组织和民众的反对声中最终被迫取消10。民众的精神过度商业化实质上是一种精神污染和精神殖民，美国社会愈走愈远的商业化催生了颇具影响力的“商业化警示”组织的诞生，其目标在于限制商业文化，阻止它对儿童的侵害，防止其对家庭、社会、环境以及民主这些更高价值的侵蚀。中国社会的商业化程度还不能与美国媲美，但美国的过度商业化值得我们警醒。保
13、持民众精神世界的愉悦也是公共利益的重要内容。中国公共设施商业命名须提防过度商业化的倾向。 （三）对于可有偿冠名的公共设施的种类和程序，应区别对待 1.可进行有偿冠名的公众用公物的种类 作为公物的公共设施种类多样，包括自然地理实体、行政区划、各专业部门使用的台、站、港、场，以及名胜古迹、纪念地、游览地等等。它们的名称都具有地名意义。对于它们是否进行有偿冠名应区别对待。对于较大范围的公共设施，如自然地理实体和行政区划、名胜古迹、纪7念地、游览地等，它们的名称具有深厚的文化底蕴，往往是在历史长河中逐渐积淀而成，反映历史、文化和城市特色，民众的认同感非常强，这些都构成了公共利益，若予以有偿冠名将损害这
14、种公共利益，因而不适宜有偿冠名。对于较小范围的公共设施，如桥梁、隧道、涵洞、水库、广场、公园，它们本身范围较小，影响面也相对有限，进行有偿冠名既可以实现经济利益，又对公共利益影响甚微，因而可以进行有偿命名。实践中地方政府也是选择不同类型的公共设施进行有偿命名。如河北省地名管理条例第 18 条规定除桥梁、隧道外，其他地名的冠名权不得实行有偿使用。 济南市地名管理办法第 19 条规定，市、县（市）人民政府对本辖区内的城市道路、桥梁、隧道、涵洞、水库、广场、公园、旅游度假区等城市基础设施、公共设施和新建的居民区、非自建自用的大型建筑物可以实行有偿冠名。 南京市地名管理条例明确规定地名有偿冠名适用于广
15、场、桥梁、闸坝和隧道灯，城镇路、街、巷名，具有重大纪念意义的地名，以及列入非物质文化遗产地名保护名录的地名不得有偿冠名。它们对于有偿冠名的公共设施的种类各不相同，这有赖于以后中央立法的统一规定。 2.公众用公物有偿冠名的程序 就公众用公物有偿冠名的程序而言，在决定某一具体公众用公物是否实行有偿冠名时，地名行政主管部门应在组织专家论证的同时，吸收公众参与，采取听证会、论证会、网络征求意见等形式，广泛征求公众意见，切实保障广大民群的知情权、参与权、表达权、监督权。在公众认为可以实行有偿冠名后，如何分配冠名资源呢？虽然根据公物特许使8用理论，公物的特许使用者可依据行政主体单方面行为给予使用权利以及和
16、行政主体订立合同所取得的使用权利两种方式取得。但是，公众用公物有偿冠名实际上是对稀缺公共资源的配置，是私人为了宣传自己，提供知名度，基于公平的考量，应该按照行政许可法第 53 条的规定通过招标、拍卖等公平竞争方式从行政主体那里获得许可，并交纳有偿冠名费。 参考文献： 1 奇翔.武汉地铁站冠名全部取消 周黑鸭回应称不做评论 EB/OL.http：/ 2 地名办地铁公司分享冠名费EB/OL.http：/ 3 专家谈武汉地铁冠名周黑鸭：考虑大众感情很重要EB/OL.http：/ 4 徐艳茹.人工公物公用开始行为研究M.南京：南京大学 2011年硕士研究生毕业论文，2011：18. 5 （台）翁岳生.行政法（上）M.北京：中国法制出版社2002：475-482. 6 王名扬.法国行政法M.北京：北京大学出版社，2007：267-274. 7 肖泽晟.论公物在中国人权保障中的作用J.南京大学学报，2003， （3）. 8 吴爱明.中国地方政府地名有偿命名的法律思考J.中国行政管9理，2007， （11）. 9 体正.地名有偿冠名的法律规制J.山东大学法律评论，2010， （00）. 10 南京地铁站冠名拍卖 过度商业化让公共设施蒙羞EB/OL.http：/ shtml. 责任编辑 王玉妹
