1、全面推进依法行政 加快建设法治政府2008 年 6 月 12 日 辽源日报社撰稿市委常委、副市长 李森党的十七大报告提出要“推进依法行政” ，这是全面贯彻依法治国基本方略的重要举措。为保证这一重要精神的落实，进一步加快和谐辽源建设，今年上半年，市委、市政府先后召开了全市整治和建设经济发展软环境、推进依法行政建设法治政府工作会议，取得了初步成效。为了深化对党的十七大精神和市委、市政府要求的理解和落实，我也借此机会谈谈对法治政府建设问题的粗浅认识。一、我国法治政府建设的客观现实探索建立法治政府、责任政府和服务政府是改革开放和市场经济发展的客观需要，是建设社会主义政治文明的内在要求，是我国经济社会发
2、展到一定阶段的必然产物。为什么这样说呢？我个人体会：一是政府活动空间发生了深刻变化。随着国门的打开，我们的各级政府的活动空间正在不断地开放和拓展，全方位地开展社会或社区之间、政府与政府之间、国与国政府之间的交往与合作，而交往和合作的重要前提之一，就是交往和合作双方相关法律和话语体系的趋同性，俗话说要符合国际惯例和市场经济的游戏规则；二是政府的责任性质发生了深刻的变化。我国正处在一个由传统农业社会、臣民社会向现代社会、公民社会转型的过程当中。政府的权力实质上已经上升为按照国家意志的政治委托和公民的民主意愿，来行使管理公共事务的职责。三是政府治理方式发生了深刻变革。实践证明，仅仅单纯依靠国家力量来
3、管理和控制一切的执政方式，既力不从心，也没有必要，必须要建立新的社会治理体系，重视非政府力量，逐步实现由权利政治向公益政治的过渡。另外，来自国内外各方面的政治诉求和民主诉求越来越强烈。这些因素都需要我们通过各方面的改革，尤其是行政体制改革给予回应和适应。二、我国法治政府的建设实践法治政府是指政府在行政过程中时刻受到法律的约束和支配。它强调的不只是国家通过法律来控制社会，而且也强调国家本身受法律的支配。强调法律至上，法律面前人人平等，反对特权的存在。法治政府主要有 4 个标志：行政权利法定化；行政程序公开化；行政执法规范化；法律监督体制化。改革开放以后，中国建设法治政府的实践历程主要分为以下几个
4、阶段：起步阶段（1978 年改革开放-1989 年） 。中国为重建和发展行政法制做了一系列的工作，主要表现为：第一，恢复原有法制，解决行政领域无法可依的问题。第二，制定新宪法，确定行政法制的宗旨和发展方向。第三，改革政府机构，转变政府职能。第四，确立行政立法制度，健全行政法制。第五，建立行政司法制度，保障公正行政。我们党继十一届三中全会提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究” ，1984 年明确提出“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办事” 。发展阶段（1989 年-1997 年党的十五大） 。我国的依法行政建设朝着更高更新阶段发展，主要表现在：第一， 行政诉讼法的颁行，
5、正式确立了“民告官”的行政诉讼制度，为行政权的行使，提供了有效的外部监督制约机制。第二， 国家公务员暂行条例的颁行，建立国家公务员制度，标志着我国的人事管理开始步入法治化轨道。第三， 国家赔偿法的颁行，落实了行政侵权的国家赔偿责任。第四， 行政监察法 、 行政复议法的颁行，为行政权的行使，设定了内部监督制约机制。第五， 行政处罚法的颁行，较好地解决了对行政处罚行为的程序制约问题，较好地体现了现代民主法治的精神和原则，对保障处罚权的合法公正行使，防止处罚权的滥用，保护公民、组织的合法权益具有特别重要的意义，也为我国的行政程序立法积累了经验。第六，行政管理领域众多法律、法规和规章的颁行，为行政管理
6、活动的进行提供了法律依据，设定了行为规则。第七，明确提出了依法行政的原则。1993 年，第八届全国人大第一次会议通过的政府工作报告，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。明确提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法，做执法守法的模范。 ” 1996 年第八届全国人大第四次会议通过的关于国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年远景目标纲要及关于纲要报告的决议进一步将依法行政，依法治国，建立法治国家作为国家的治国方针。为了适应全面建设小康社会和建设社会主义政治文明的迫切需要，推动依法治国、建设社会主义法治国家的历史进程，1997 年 9 月党的十五大正式将
7、“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治国方略确定下来。完善阶段（1998 年-至今） 。1998 年全国人大九届一次会议审议、批准的国务院机构改革方案中指出：“这次国务院机构改革的原则是：按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。 ” 1999 年九届全国人大二次会议将“依法治国、建设社会主义法治国家”载入宪法。作为依法治国的重要组成部分，依法行政也取得了明显进展。1999 年
8、11 月，国务院发布了关于全面推进依法行政的决定 （国发199923 号） ，各级政府及其工作部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断提高。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政” 。2003 年行政许可法的颁布，是我国民主法制建设史上的又一座里程碑。该法是继行政诉讼法及行政处罚法后我国行政法制建设领域又部极其重要的法律，其对于规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人及其他组织的合法权益，促进政府职能的转变将会发挥重要的作用。为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六
9、大、十六届三中全会精神，坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，根据宪法和有关法律、行政法规，国务院于 2004 年制定和颁布了全面推进依法行政实施纲要 ，把 20 多年来我国依法行政的基本经验确认为制度，全面确立了我国未来 10 年推进依法行政、建设法治政府的行动纲领。这是对国务院 1999 年颁布的关于全面推进依法行政的决定的深化、细化和发展，是在我国现行法律框架内对依法行政制度的发展和完善。总之，自 20 世纪 80 年代以来，中国的依法行政基本上实现了从无到有的转变，进展速度较快，成效显著，主要体现为：政府从主要依政策、命令行政转为依法行政；政府与公民的关系从简单的命令与服从到“
10、民”可以告“官” ；行政侵权责任从“落实政策”到可以要求国家赔偿；人事行政管理从实行传统的干部管理到建立与推行公务员制度；政府及其公务员从只是“管理者与监督者”到亦是“被监督者与责任承担者” ；对行政权的控制从只注重实体制约到同时注重程序规范。三、当前我国法治政府建设中存在的主要问题近些年来，我国各级政府在法治化进程中虽然取得了公认的成就，但也存在不少问题：一是一些行政机构及其公务人员依法办事的意识和能力不够强。普法工作强化了老百姓的法律意识，干部的意识还没有强化起来， “黑头（法律）不如红头（文件） 、红头不如白头（批示） 、白头不如口头（电话） ”等现象还存在。更有甚者，有的行政机关工作人
11、员，特别是领导干部以权代法、以权压法等现象还时有发生。二是制度建设还不能完全达到行政管理的需要，有些亟需规范的领域或方面还无法可依，尤其是规范政府共同行为的法律、法规还很少。如，北京密云县“205”特大伤亡事故，依据的是中共共产党纪律处分条例 、 国家公务员暂行条例 、国务院和北京市的关于重大安全行政责任事故追究的相关规定。令人可喜的是，我国第一部关于安全生产领域的政纪处分方面的部门规章安全生产领域违法违纪行为政绩处分暂行规定的出台，为这方面的问责提供了依据。三是在行政执法方面，重复执法，交叉执法，多头执法，乱执法，执法效率低下的问题还比较严重。这与立法职责边界不清有很大关系。由于我国行政管理
12、体制在改革过程中、政府职能在转变过程中和复杂的历史因素，在“三定”方案中，部门之间职责交叉不少。对同一个事项，在不同部门的“三定”方案中都有负责管理或者指导的规定，每个部门都以此为依据在立法过程中争夺管理权，并尽量缩小其他部门的管理领域。有的该管的不管，管了又管不好，如小广告问题、摆摊设点问题等成为大多城市的顽症。四是缺少强有力地行政内部监督。目前，对行政权力的监督制约机制还没有真正建立起来，或是没有真正发挥作用，或是还不够完善。已有的一些监督制度还没有很好的运作起来。尤其是行政机关的内部监督更是乏力，缺少刚性，致使一些违法或不当的执法行为得不到及时纠正，违法乱纪的行政执法人员得不到责任追究。
13、这是当前不能做到依法行政的一个非常重要的原因。五是部门利益化倾向问题突出。 “权力部门化，部门利益化，利益法制化” ，是当前一些地方依法行政中的一个突出问题。在行政立法方面，一些行政管理部门在起草法规和规章中，总是力图将那些有利于本部门的行政管理办法法制化，对管理相对人设置义务多，赋予权力少；对行政执法机关设置权力多，规定义务少；重视法律规范对违法行为的处罚制裁，忽视法律规范对社会和公民的引导、服务功能。在行政执法方面，个别地方、部门或个别执法人员在执法中，往往以利益为重，有利的就执行，不利的就不执行，严重的侵害了百姓的合法权益和公共利益，影响了党和政府的形象。部门利益的干扰，已成为一些地方立
14、法质量不高、执法难以推进的重要原因。这些问题的存在，主要由于以下几方面原因：1、新旧体制转轨影响了法治政府建设的进程。我国的改革开放是一个新旧体制彼消此长的渐进过程。在这一过程中，必然会出现两种体制都在发挥作用，又都不能发挥作用的现象。新旧体制这种共生共存、同时运转的局面，既产生很大的摩擦和冲突，又会在政府权力运行和责任设定上造成空隙，使政治、经济和社会生活呈现出暂时和局部的管理无序，造成法律空洞。2、政府推进型改革模式对行政权力过度依赖，在一定程度上强化了人治的管理方式。我国经济体制改革在总体上是一种政府推进型改革，大量的改革举措主要靠行政权力来推动。在法律意识尚没有变成公务员队伍自觉行动的
15、时候，政府的工作很大程度上还是靠传统的管理方式来推动，这必然会造成对行政权力的滥用，造成一段时间在观念和制度设计上放松了对行政权力的监督和制约。3、法治政府生长发育的现代土壤还不够肥沃。现代意义上的法治作为一种治国方式、社会控制模式以及价值系统是西方民主政治的产物，这对一个有着漫长封建社会历史的国家，确实有一个理解、消化和吸收的过程。其实，法治政府中很多东西，我们至今也没有弄清楚。我们一些官员当中，现代民主意识和法治意识谈薄，潜意识中还存有“官贵民贱”的残余思想、 “民可使由之，不可使知之”的管理信条；老百姓的“民不与官争” 、 “多一事不如少一事”的弱民心态，都是这种现象表现。现在不可胜数的
16、皇帝戏、清官戏，都是这种历史无意识的体现。四、 加强法治政府建设的对策和建议建立法治政府机制的核心问题就是权力均衡，主要包括政府内部的权力平衡和政府与公民社会的权利平衡，二者不可偏废。建立法治政府，有以下几方面对策和建议：1、建立健全行政决策机制。首先要依法决策，科学合理地界定各级政府及其各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则，重大决策要进行合法性论证。其次要科学决策，实行公众参与、专家论证和政府决定相结合，涉及经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要的可行性论证，与人民群众利益密切相关的事项，应事先向社会公布。2、建立和完善行政监督机制。该机制主要包括：
17、立法监督，各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督；司法监督，对人民法院受理的的行政案件，要积极应辩，对判决结果要自觉遵守；备案监督，依法保送，政府法制机关要严格审查，有错必纠。3、建立法律法规审修机制。及时清理和修改与市场经济体制和世贸组织规则不相符、与行政管理体制改革不相适应的政府规章、规范性文件，该修改的修改，该废止的废止，消除地方立法清理工作滞后现象，保证社会主义法制的统一。4、进一步完善行政执法矫正机制。切实做好行政复议、行政赔偿和行政诉讼等工作，进一步完善行政执法行为的矫正机制。一是要加强对国家的行政复议法 、 国家赔偿法和行政诉讼法宣传教育力度，结合“普法”活动，广泛宣传
18、国家的行政复议法、国家赔偿法和行政诉讼法及其相关的法律知识，提高社会各方面尤其是广大人民群众对三部法律的重要性的认识。二是要依据行政复议法、国家赔偿法和行政诉讼法，建立健全行政复议制度、行政赔偿制度和行政诉讼制度，从而为行政执法行为的矫正机制营造制度保障。三是要从现阶段各地区的具体实际出发，切实为行政复议法、国家赔偿法和行政诉讼法的实施创造有利的物质条件和工作环境，继续深化体制改革，改变现行管理体制，实现行政复议组织和行政审判机关在人、财、物等方面的独立，使之能够依法、公正和独立地行使行政复议权和行政审判权，严格依法监督行政执法机关依法行政，努力保证办案质量，切实保障行政相对人的合法权益。5、建立健全公务员培养教育机制。通过长期规范的岗前教育培训，使得各级领导干部、行政机关工作人员依法行政能力的增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，依法妥善处理各种社会矛盾。建立法治政府、责任政府、服务政府既是经济全球化条件下的发展趋势，又是一个不断探索、逐步完善的过程，对待这项工作，急不得，停不得。
