1、从法治政府评估报告看行政执法的改进2015 年，中国政法大学法治政府研究院按照党和国家在依法治国方面的规范与政策的要求，全方位、多角度地对全国 100 个城市进行法治政府建设评估，内容涵盖行政立法、行政决策、行政执法、信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决等多个领域。其中，行政执法因为与法律、法规的落实及百姓日常生活息息相关，向来被认为是法治政府建设的重中之重。 数据分析 2015 年度的行政执法，一级指标涵盖执法队伍、执法程序、执法制度和执法状况四个二级指标，下设 9 个观测点，总分 120 分，各城市的平均分 62.8 分，平均得分率为 52.33%。在被评估城市中，得分特别高和
2、特别低的较少，三分之二的城市集中在 50 分到 90 分之间，但高分和低分之间差距较大，说明低分城市仍有很大提升空间。得分前五位城市为厦门、泉州、东莞、济宁和大连。 此次评估，行政执法队伍部分得分率 41.7%，行政执法程序部分得分率 59%，行政执法制度部分得分率 50.62%，行政执法状况部分得分率58.4%，四项二级指标中没有一项得分率超过 60%。与 2013 年度相比，除了行政执法状况一项外，其他各项的得分率均呈现上升趋势。而 9 个观测点中也仅有执法权力清单、行政执法负面典型事件、执法人员法律培训及考试三项的得分率超过 60%，可见被评估城市在整体上距离严格、规范、公正、文明执法的
3、目标尚有一定距离。 存在问题 此次评估暴露出行政执法在人员培训、执法程序、制度建设和执法效果上仍存在如下问题：一是执法人员法律培训“走过场” ，缺乏效果检验机制；法律培训缺乏及时性、主动性。2014 年，所有被评估城市均开展了执法人员的法律培训，但部分城市只开展培训，不进行考评，未能充分调动执法人员的学习积极性，也浪费了人力与财力。2014 年，三分之一的城市环保部门未能抓住环境保护法修改的契机，及时组织执法人员培训。可见，地方政府及其职能部门面对国家重大法律制度修改缺乏敏感性，不能积极引导并督促执法人员更新法律知识、提升专业执法技能。 二是行政执法主体清理未能做到常抓不懈。执法主体及人员资格
4、的有无，直接关系执法行为的合法性，它是保证执法质量的根基。在本次评估中，有 50 个城市在本年度未开展此项工作，这或许与地方普遍实行的两年一清理的做法有关。但基层执法人员流动性大，为了提高执法公信力，有必要逐年开展资格审查并将清理结果对外公布。 三是执法程序参差不齐，实用性不强。从本年度评估结果看，评估对象在行政执法程序的制定与公开方面呈现出严重的两极分化局面。在100 个被评估城市中，只有较少的城市能够做到执法程序事项完整、内容全面，能够在政府门户网站上提供清晰、有效的办事流程图，近一半城市满足于申请条件、期限、需提交材料目录及步骤的罗列，个别城市执法部门网站只有新闻报道和法律条文，与公众办
5、事需求相距甚远。另外，绝大多数城市的网站人性化服务程度低，缺少场景式导航设置，无法为用户提供及时、有效的帮助。 四是选择性开展案卷评查，评查结果缺乏透明度。在 100 个被评估城市中，只有少数城市在全市范围内开展了案卷评查，大多数城市只在小范围内开展此项工作，且未公布评查结果。 五是未建立起全面、规范的裁量基准制度。行政裁量权行使是现代行政执法的核心问题。此次评估，只有少部分城市的执法部门建立了较为完备的行政处罚裁量基准制度，而余下的大部分城市，要么没有认真落实市政府要求各部门制定行政裁量基准的相关文件，要么索性照搬上级机关制定的裁量基准制度。 六是执法“权力清单”重形式、轻内容。在本次评估中
6、，虽然大部分城市的工商部门都公布了权力清单，但清单内容各有不同。有些城市的工商部门仅公布了本部门的职能或者机构设置，与行政执法职权梳理相关度不大，另外一些城市虽然公布了相关信息，但不够全面，缺乏职权类别、执法事项、执法依据三类信息中的一类，或者仅仅罗列法律、法规名称作为执法依据。另外，大多数城市没有随着法律、法规的制定、修改与废止，及时调整清单内容。 七是行政不作为、选择性执法、以罚代管现象普遍。评估小组在“对行政执法负面典型事件和违法行为投诉查处实际体验”两个三级指标进行测评时发现，被动执法、选择性执法、以罚代管的现象依然普遍，行政执法治标不治本的问题严重。另外，一些城市的执法人员对于违法行
7、为，查处方式简单、粗暴，极易激化社会矛盾。 改进建议 针对本次评估暴露出的问题，提出如下改进建议：一是培训+考核，让培训成为执法人员管理的有效抓手。在执法人员培训方面，只有将法律培训与考核评价结合起来，将出勤率、考试成绩与执法人员的上岗资格、年度考核以及工资晋升等结合起来，才能切实端正执法人员学习态度。未来应当建立健全执法人员法律培训制度，规范授课内容，建立与培训制度相衔接的行政执法人员资格、升迁、奖惩、任免制度。一些城市采用有奖问答、网络课程等新颖形式调动执法人员学法、用法的积极性，这种做法值得推广。另外在培训内容上，除了讲授法学知识外，还应当有针对性地组织执法技能培训，这包括与行政相对人的
8、沟通能力和对执法行为的解释、说理能力等。 二是以实用、便民为导向，完善行政执法程序。随着科技发展，电子政务将成为未来公共行政的发展趋势。政府及其职能部门应该在网上提供详细的办事指南、办理流程、办理依据、办事状态、结果查询等公共服务。目前，个别城市在政府门户网站上开设了在线办事栏目，此种做法值得借鉴和推广。 三是执法权力清单从运动式清理走向持续性、规范化运作。已经公布的权力清单，要随着法律制度和机构调整及时更新。要让权力清单制度运行从运动式清理走向持续性、规范化运作。要通过扩大强制公开的行政权力类别以及权力要素的方式，为新形态的权力失范提供有力的制约手段。 四是案卷评查全覆盖，实现常态化运行。对
9、于未来行政执法案卷评查工作，可以做出如下改进：第一公开化。案卷评查活动的开启以及案卷评查结果的公布应当及时录入门户网站，以促进执法部门积极改进不足。第二常态化。案卷评查制度应当定位为常态化的工作机制，而且不能满足于一年一次的常规性检查，应当综合运用自查、互查与抽查多种形式。第三实用化。在案卷评查活动中，可以根据案卷评查的结果，对执法部门做出适当的奖励和处罚，以充分调动其积极性，真正发挥案卷评查的作用。 五是根据地方情况，全面建立行政裁量基准，加强其合法性审查。裁量基准虽然不能替代行政执法人员的个案判断权，但可以防止执法人员滥用权力。为此，城市各执法部门都要根据当地情况，制定全面而细致的裁量基准。政府法制部门应当审查其合法性，并采用抽查的方式跟踪其运用情况。 六是建立执法后评估制度，在分析消极执法成因的基础上，通过执法协调实质性解决问题。目前，一些城市采用的强制性执法满意度调查，有助于督促执法人员严格、规范、公正、文明执法，这种经验值得推广。对于在繁华路段违章停车、占道经营等城市“顽疾” ，可以在交管、工商、城管、规划、建设等多家部门“会诊”的基础上，找准成因，从根本上解决问题。
