1、基层环境监测机构编制标准研究推进事业单位机构编制标准工作，是实现机构编制管理科学化、规范化、法制化的重要内容，是贯彻落实中央严控总量要求的重要举措，是创新机构编制管理的有效方式，是分类推进事业单位改革的必然要求，是增强公共服务能力的客观需要，对于加强科学管理、规范管理，推进管理创新、提高管理水平，具有十分重要的意义。按照山东省编办要求，青岛市编办承担了基层环境监测机构编制标准研究工作。青岛市编办以青岛市、区（市）两级环境监测机构为例，在分析环境监测机构承担的职责任务、履职情况、工作流程、岗位分解等情况的基础上，对各环境影响因素的监测点位系数进行了测算，形成了基层环境监测机构编制标准研究报告。
2、一、影响编制标准的相关因素及依据 一是研究对象。在做环境监测编制标准研究时，我们将市及各区市环境监测中心站作为研究对象。目前，中央编办尚未制定环境监测机构的编制配备标准，国家环境保护部 2007 年颁布的全国环境监测站建设标准 ，虽然规定了各级环境监测机构人员编制下限，但并没有详细核编标准。目前青岛市共有各级环境监测机构 12 个，事业编制 326 名，其中市本级事业编制 115 名，区级编制一般在 10 名左右，县级市编制一般在40 名左右，编制资源配备比较均衡。 二是选取因素。以国家、省、市确定的点位数为基数，选取空气、水（包括水源地、地表水、地下水） 、噪声、辐射、海洋、土壤与生态、污染
3、源等七项监测因素。2007 年 7 月出台的环境监测管理办法 （国家环境保护总局令第 39 号） ，明确环境监测网由各环境监测要素的点位（断面）组成。环境监测点位（断面）的设置、变更、运行，应当按照国家环境保护总局有关规定执行。因此编制标准模型以国家、省、市确定的点位数为基数，按照监测点位分布，选取空气、水等七项监测因素。每项因素的点位监测内容及流程，国家、省有明确要求，点位数量的多少直接与工作量挂钩。 三是分析依据。以市环境监测中心站运转流程及岗位分解作为分析依据。2012 年，青岛市编办对市环保局所属事业单位开展了机构编制执行情况评估。评估报告明确，市环境监测中心站目前的运转流程及岗位分解
4、比较合理，但存在需要进一步完善的地方，比如监测任务繁重，建议在总量控制的前提下，适当增加市环境监测中心站事业编制等。评估报告与市环保局反映的问题基本一致。 二、编制标准测算方案 （一）总体框架 以环境监测机构的环境质量监测和污染源监测两项最主要的职能为依据，选取空气、水（包括水源地、地表水、地下水） 、噪声、辐射、海洋、土壤与生态、污染源七个主要环境要素监测点位数量和排污单位数量为主要指标，测算环境监测机构人员编制数量。 （二）测算公式 市级环境监测机构编制公式： B 市级=A1*T1+A2*T2+A3*T3+A4*T4+A5*T5+A6*T6+W*Tw B：编制数量 A1：环境空气质量监测点
5、位数，单位为个。 A2：水监测点位数，单位为个。 A3：噪声监测点位数，单位为个。 A4：辐射监测点位数，单位为个。 A5：海洋监测点位数，单位为个。 A6：土壤与生态监测点位数，单位为个。 W：国控、省控重点监控企业数，单位为个。 T1：环境空气质量测算系数。 T2：水测算系数。 T3：噪声测算系数。 T4：辐射测算系数。 T5：海洋测算系数。 T6：土壤与生态测算系数。 Tw：污染源测算系数。 区（市）级环境监测机构编制公式： B 县（区、市）= B 市级*（区（市）监测点位数之和/市级监测点位数之和） （三）影响因素系数 一是市级环境监测站岗位分解。目前，市本级环境监测站实有共 134人
6、，其中 101 人为编内人员，33 人签订的聘用制合同。签订聘用制合同的 33 人，其中 16 人从事样品采集及现场监测辅助工作，12 人从事实验室常规监测项目分析工作。上述这两项工作操作流程比较简单，可通过政府购买服务方式解决。另外 5 人从事监测数据统计分析及简单报告编写工作，以解决编内人员不足的需要。按照环境监测量逐年递增的现状，下步应在现有事业编制总量内适当增加。具体测算如下： 大气环境监测： 2013 年山东省环保厅办公室印发了关于印发的通知 （鲁环办201326 号） ，明确规定：按照环境质量监测管理“上收一级”的思路，县级站点建设完成后由设区的市环保局负责监督管理。因此，大气环境
7、监测任务在省内均由市级环境监测机构承担，区（市）级环境监测机构不承担。青岛市环境空气质量监测点位共 23 个，实有工作人员共 13 人，调节系数为 13/23=0.565。从全省各市点位分布数据看，从 6 到 23 个点位不等，以 1 个点位为起点，每 5 个点位为一个区间，可确定影响系数分布表： 环境空气质量测算系数 点位数（个） 1-5 6-10 11-15 16-20 21-25 26-30 30 以上 T1 0.569 0.568 0.567 0.566 0.565 0.564 0.563 水环境监测： 按照青岛市环境监测计划，水环境监测主要分为地表水监测、地下水监测和饮用水源地水质监
8、测等监测任务，由于三种水监测指标比较相近，主要指水温、pH 值、浊度、溶解氧、电导率、高锰酸盐指数等指标，为便于统计，将所有水环境监测点位数之和作为测算基数。青岛市市本级共有水环境监测点位 60 个，工作人员 29 人，调节系数为29/60=0.483。以 1 个点位为起点，每 20 个点位为一个区间，可确定影响系数分布表： 水质量测算系数 点位数 （个） 1-15 16-30 31-45 46-60 61-75 76-90 90 以上 T2 0.489 0.487 0.485 0.483 0.481 0.479 0.477 噪声环境监测： 青岛市市本级共有噪声环境监测点位 150 个，工作人
9、员共有 7 人，调节系数为 7/150=0.047。从全省数据分布情况看，从 213 到 549 个点位不等，以 1 个点位为起点，每 50 个点位为一个区间，可确定影响系数分布表： 噪声测算系数 点位数（个） 1-50 51-100 101-150 151-200 201-250 251-300 300 以上 T3 0.049 0.048 0.047 0.046 0.045 0.044 0.043 辐射环境监测： 辐射环境监测主要分为核辐射和微波辐射两部分。青岛市市本级共有辐射环境监测点位 80 个，工作人员共有 14 人，调节系数为14/80=0.175。 辐射测算系数 点位数（个） 1-
10、20 21-40 41-60 61-80 81-100 101-120 120 以上 T4 0.178 0.177 0.176 0.175 0.174 0.173 0.172 海洋环境监测： 山东省只有青岛、东营、烟台等 7 个城市有海洋环境监测任务。青岛市点位数 30 个，现有工作人员 13 人，调节系数为 13/30=0.433。 海洋测算系数 点位数（个） 1-10 11-20 21-30 31-40 41-50 51-60 60 以上 T5 0.435 0.434 0.433 0.432 0.431 0.43 0.429 土壤与生态环境监测： 青岛市点位数 50 个，现有工作人员 10
11、 人，调节系数为 10/50=0.2。 土壤与生态测算系数 点位数（个） 1-20 21-40 41-60 61-80 81-100 101-120 120 以上 T6 0.22 0.21 0.2 0.19 0.18 0.17 0.16 污染源环境监测： 青岛市国省控排污单位 148 个，现有工作人员 41 人，调节系数为41/148=0.277。 污染源测算系数 点位数（个） 1-30 31-60 61-90 91-120 121-150 151-180 180 以上 Tw 0.281 0.28 0.279 0.278 0.277 0.276 0.275 二是区（市）环境监测站系数。青岛市本
12、级共有 541 个监测点位，10 个区市共有 988 个监测点位。因此 10 个区（市）的编制数=市本级编制数*（988/541）=市本级编制数*1.83。具体到每个区（市）编制数，可根据每个区（市）具体负责的点位数，按照比例进行测算。 三、措施建议 一是明确政府购买服务比例。目前，青岛市环境质量监测、污染源监督性监测工作中部分临时性、阶段性工作，如部分采样、实验室常规监测项目分析工作，主要通过政府购买服务方式解决，约占环境监测工作总量的 10%-15%。另外，部分调查性监测的样品分析工作（不用于环境信息公开、不用于环境执法监管、不是国家和省环保部门规定上报的数据）可通过向社会化检测机构购买服
13、务的方式完成，约占环境监测工作总量的 3%-5%。综上，各地市在具体核定编制时，可按照测算总量的80%-90%核定，其余 10%-20%的工作，可按照山东省机构编制委员会办公室 山东省财政厅 关于印发政府购买服务范围审核办法的通知 （鲁编办发20154 号）规定，同时结合当地实际情况，通过政府购买服务方式解决。 二是统筹调剂编制。市、区（市）依据标准，统筹调剂编制，原则上不增加事业编制。测算结果编制有所增加的地区，增加部分主要通过政府购买服务方式解决。确需增加编制的地区，根据各地实际情况，在2012 年底各地事业编制总量内，可从机动事业编制调剂解决，也可从本系统其他空编较多的事业单位中调剂。高
14、于编制标准的环境监测机构，自然减员空出的编制，逐步收回作为本地区机动事业编制。各地核定的事业编制，环境监测技术人员比例不低于 85%。 三是适度控制增量。按编制配备标准，各市、区（市）环境监测机构需补充编制的，各地编办要统筹协调，制定 2-3 年增编计划，分期分批逐步补充。 四是规范编制使用。新增编制的使用计划应由市、区（市）编制部门会同环境保护主管部门提出意见，并纳入相关部门统一组织的公开招聘计划。新增的编制主要用于解决专业技术人员的引进，鼓励通过考试方式接受其他超编单位符合要求的相关专业技术人员。 四、几点思考 一是行业编制标准与机构编制日常管理的关系。在制定行业编制标准时应充分考虑与机构
15、编制日常管理相结合。重点把握三个原则：科学性、合理性、前瞻性。关于科学性。2012 年，青岛市编委办对青岛市环保局所属事业单位开展了机构编制执行情况评估。因此，在制定编制标准时，我们重点对市本级环境监测中心站进行了岗位及点位数的具体分解。关于合理性。在测算过程中，坚持在总量控制的基础上优化编制资源配置，即可通过社会化购买服务的人员及岗位在编制外核定，事业编制主要用于保障关键及必要岗位。同时确定了“统筹调剂编制，原则上不增加事业编制”的原则，确需补充编制的，也要在编制总量内，制定2-3 年调剂增编计划，分期分批逐步补充。关于前瞻性。目前，青岛市环境监测中心站已经实行了政府购买服务，且运转状况良好
16、。随着经济社会的不断发展，政府购买服务的范围将逐步扩大，岗位比例也将逐步提高，因此编制标准应留有政府购买服务比例区间，积极推进各地实施政府购买服务。 二是制定行业编制标准的基本方法。在制定标准过程中，综合运用了定性分析、定量分析、对比分析、岗位分解、流程再造、回归分析、加权平均等多种方法。通过追溯国家层面环境监测标准制定情况、对比吉林省环境监测标准选取因素，明确基层编制标准选取监测点位数作为测算基数。在详细分析市环境监测中心站履职情况基础上，对工作流程进行了优化调整，按照工作流程对岗位进行了具体分解。同时选取了山东省内部分地市点位数进行了测算对比，最终确定编制标准模型。 三是下一步需重点研究的
17、问题。首先，进一步明确市、区（市）两级职责任务分工。由于上级没有明确规定，在具体履职过程中，市级和区（市）级环境监测机构没有明确职责任务界定。实际工作中主要依靠山东省环保厅文件规定。比如空气监测，山东省环保厅 2013 年下发了山东省县级环境空气质量自动监测工作指导意见 ，其中规定县级站点建设完成后由设区的市环保局负责监督管理，因此基层空气监测目前全部由市级监测机构承担。许多县级环境监测机构人员、设备力量配备不足，大部分工作由市级环境监测机构承担。其次，进一步完善工作机制，优化工作流程。以青岛市环境监测中心站为例，其工作流程衔接比较紧密，每名工作人员承担的工作任务比较饱满，因此我们将青岛市环境监测中心站作为研究分析对象。但由于各地环境监测机构工作流程不同，加上个人工作能力有差异，这种岗位分解方式未必适应于所有环境监测机构。再次，积极推动政府购买服务。据了解，目前各地推行政府购买服务进展情况均不相同，许多地区并没有开展政府购买服务工作，所有职责任务均由编内人员承担，应积极鼓励各地环境监测机构在能力范围内推行政府购买服务。作者单位：青岛市编办事业机构编制处 E：ZZJ 关键词：环境监测 机构编制标准 研究
