1、临沂“休克式疗法”：趋避冲突下的尴尬看起来很热闹的“休克式疗法” ，其实质性效果是值得怀疑的，其结果极可能是陷入“休而不克”的尴尬。如何真正确保政策执行长期持续、高效有力？ 城?事 今年初，因大气污染严重，环保部华东督查中心约谈临沂市代市长张术平。作为新环保法施行后第一个被约谈的城市，临沂的污染经央视焦点访谈等媒体曝光，引发全国关注。 5 天后，临沂突击对全市 57 家污染大户紧急停产整顿，成为全国唯一在约谈后采取停产整顿的城市。然而，这次突然的环保风暴也随之陷入了严重的困境。污染企业关停后直接造成 6 万多人失业，如果再加上失业者家属，停产波及人群至少在 15 万左右。 更严峻的是，这些紧急
2、关停的企业因环评手续不能及时复产，造成资金链断裂，无法偿还到期债务，区域性金融秩序受到严重威胁。据当地银监部门统计，全市 3000 亿贷款中，共有 1000 多亿资金与停产企业互有关联，一旦出现违约，整个城市数年内很难获得新增贷款。 为此，临沂市政府在大气污染防治攻坚领导小组之外，又成立了金融领导小组，以解决停产带来的债务危机。昔日临沂税收贡献最大的工业园区罗庄区，如今正面临经济衰退的危险。这场被媒体喻为“休克式疗法”的治污风暴看来远没有决策者当初预料的那么简单，其阵痛远远超出预期。 解读 权宜之计的“休克疗法” 休克疗法原指医学上的一种临床治疗方法，是让病人突然进入休克状态，从而对原有的病症
3、进行一次性有效的疗治，再帮助病人恢复，获得新生。毫无疑问，这种疗法是有一定风险性的。 20 世纪 80 年代，这一医学术语被美国经济学家杰弗里?萨克斯引入经济领域，用以“治疗”一国经济生活中严重的内部失衡问题。经济“休克疗法”是指改革过程中的硬着陆，试图一夜之间消除旧体制，建立新体制。但这种改革措施具有很强的冲击性，社会经济会受到极大的震荡。 此次临沂市的环境治理也带有休克疗法的特征，临沂市利用强力的行政手段，命令辖区内 57 家大型污染企业一次性地关停整顿，这种激进的、剧烈的一次性终结方式就是类似于让污染主体进入休克状态，以此达到治理污染的目标。休克之后，再来进行复苏式的治疗。 临沂市采取这
4、种强制性行政手段，强迫关停污染企业，其力度是罕见的，也产生了明显的效果。几乎所有污染企业都在短时间内关停整顿，长时期的空气污染和水质污染立即发生了较大的改变。 当然，临沂市选择这种方式也并非是出于主动，而是在中央的强大压力之下的无奈选择。临沂市长受到了环保部华东督查中心的约谈，受到了来自中央部门的强大压力。所以，被约谈仅仅 5 天后，就突击污染企业，限令停产整顿，一次性关停了几乎所有的大型污染源。 临沂市之所以选择这种方式，和其环境问题长期得不到有效治理的问题密切相关。尽管过去环保部门也曾经对临沂市发出过类似的整顿通知，也采取过一定的措施，但并没有产生实际效果。 可以说，临沂市环境污染问题长期
5、积累，长期得不到有效治理，严重到影响地区乃至更大范围的公共环境安全，治理迫在眉睫，再也不允许给出太长的“点刹”距离，已经到了不得不下狠功夫、 “出重拳”的地步了。 拥有了绝对强力的政府习惯性地选择了强力手段，一刀切式地关停整顿了事。这也因此被称作是“休克式疗法” ，不能不说这就是一种没有其他更好办法时的权宜之计。 深度 当环保遭遇趋避冲突 对于临沂市政府环境治理的“休克式疗法” ，各方力量有着不同的反应，人们对这种激进的方式自然产生了不同的利弊权衡和利益博弈，这种情况也恰恰反映了“休克式疗法”所遭遇到的一种新情况，即心理学上所谓的“趋避冲突” 。而这一趋避冲突也极大地影响了这次治污的实际效果。
6、 趋避冲突理论是美国心理学家多拉德和米勒用动物实验研究出来的。所谓趋避冲突，又称为正负冲突，本来是指心理冲突的一种，指同一目标让个体同时产生趋近和逃避的心态。这一目标既可以满足人的某些需求，又同时会构成某些威胁；既有吸引力，又有排斥力，使人陷入进退两难的心理困境。 用通俗的话来说就是，做了某件事可能会产生不利的后果，但不做，也会产生不利的后果，两种动机或行为各有利弊，顾此失彼，不知如何抉择。 首先，从趋近利益的角度来看，支持这一做法的主要是高层政府和老百姓。国家环境保护部门的职责，就是监督和保护各个地方的环境状况，这是他们的法律职责所在，所以尽职完成他们该做的事情是理所应当的。这也是环保部下大
7、力气巡视重要污染区，并约谈地方主要领导，给出强大政治压力的主要原因。只有克服了环境污染，让天空变蓝，让空气清新起来，他们才能更好地向公众交待。 而最支持这种做法的恐怕是民众。绝大多数民众都无法忍受对环境的严重污染，他们恨不得立刻关闭所有污染环境的企业。治污的“休克式疗法”正好可以满足他们这一要求。尤其是看到重力治污后发生的巨大变化，出现的所谓“临沂蓝” ，他们更加支持，赞叹有加。 事实上，根据环境数据显示：临沂市今年 3-6 月，PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮 4 项污染物浓度指标，与去年同期相比分别下降了27.8%、23.5%、41.4%、25.4%，优良天数增加 31 天，增幅达
8、到 25.4%，改善幅度居山东省前列。环境的改变，让临沂百姓生活得更舒服和快乐，支持的人自然越来越多。 然而，从另一个相反的角度，即规避利益的角度来看，也有一些人对于临沂“休克式疗法”是不满意的。这些人主要是地方政府和企业自身。对地方政府来说，他们并非完全是自觉主动地采取这样的措施，之所以这样做更多的原因是迫于高层的重大压力而不得已采取的办法。当然，也不排除他们主动壮士断腕，以阵痛方式转变经济结构，换取更大的发展空间的考虑。 从历史上看，临沂的环境污染问题之所以长期存在，且愈演愈烈，与地方政府是脱不了干系的。由于政绩考核的需要，为了提高地方经济发展的数据，完成中央层层下达的财政任务，他们就不惜
9、规避中央政策，纵容甚至支持这些带有污染性的企业长期存在和继续发展。这正是环境问题得不到有效治理的关键原因。如今被迫采取这一做法，至少较大程度地减少了他们实现上述目标的便利，给未来带来了很多的压力。 而对企业主来说，这是在断送他们的财路。投资数千万甚至更多的工厂就这样被强力关停，他们的直接经济损失巨大，这是让他们无比心痛的结果。同样，企业内的大部分员工也不满意，企业关停意味着他们也失业了，他们得重新择业。这些力量或明或暗地反对着正在实施的休克式手段。 “休而不克”的尴尬 “休克式疗法”以一种强力而迅捷的方式，让趋避冲突中的利益趋近方取得了博弈的阶段性胜利。从目前来看，貌似多数利益得到了较好的保护
10、，这种污染式的发展会得到一定的遏制。然而，事情远没有结束。“休克式疗法”所带来的后遗症意味着这一冲突会持续存在下去。 首先，作为反对方的企业并不会轻易罢手，他们极可能会继续采取类似“游击战”方式，与政府玩猫捉老鼠的游戏。 “你来我关，你走我开”。一旦陷入这种状态中，这种激进的环境整治方式就很难保证其可持续性。一时的立竿见影的成效，并不能确保这一问题的长治久安。 其次，企业关停后造成了几万工人的失业，大大影响到当地的社会稳定和社会治安。这也以另一种方式给政府和社会带来了较大压力。另外，被关停的企业大多涉及银行直接担保和贷款违约问题，一次性关停极可能导致区域性的金融混乱甚至危机。 因此，这种趋避冲
11、突是长期存在的，并不因为一次性的“休克式疗法”而告终结。 “休克式疗法”也因为这种冲突的持续存在而使其疗效大打折扣，陷入所谓“休而不克”的尴尬处境中。 路径 政府决策应改变思维定势 “休克式疗法”忽视了一部分人的利益诉求，也忽略了随之带来的相关经济社会问题。而且，对政府公信力也是一种损害，对过去的绝对否定，让社会公众对政府政策的稳定性产生怀疑，从而降低了对政府的信任度。 这样看来，这种所谓的“休克式疗法”并不能真正长效地解决问题，反而会产生不良的后遗症。所以，对于追求更加理性化目标的政府来说，慎重选择甚至尽量不用这种政策行为才是正确的。 具体来说，政府在决策中不宜过多追求短期效果，而要注重长时
12、期的持续性和可行性。短期效果尽管看起来很美，但是并不具备持久性，且并不能真正解决关键问题。所以，要从长计议，一步步着手，在合理的时段内逐步达到最终的目标。 决策要从结构性因素入手，才能抓住问题的根本。不能仅仅关注表面效果，而忽视结构性原因。例如，对于环境问题的治理就要注意相关的产业政策、财政政策、环境保护政策以及法律法规等方面的规范要求，注意关注环境、尤其是不同主体的利益诉求和意见建议，依法治理，从更大的框架上不给污染行为预留空间，从而从根本上杜绝污染现象。 同时，决策要有持续性关联，不能随意改变。针对环境污染行为的治理，需要得到地方立法机关的重视和支持，以法律的形式来规定环境保护的责任，明确
13、不同机构和部门的职责，从而保证政府治理污染行为的法律持续性。克服因人而异、因人定策的不良现象。 在决策执行中要常态化，注重每一天的执行效果，逐渐积累。治理污染的政策执行要注重日常行为和效果，只有执法机关每一天都能认真执法，并发挥良好的效果，日积月累就能够将看起来无比巨大的污染问题控制和解决在日常工作当中。当务之急是要克服执法机关的“懒政”和“不作为”问题，督促他们真正负责任地履行职责，把各种污染问题控制在苗头之初。 另外，决策执行要注重时间性和轻重缓急的策略。针对严重的环保问题，目前比较现实的做法是，按照时间性特点、分清楚轻重缓急，采取“老账逐步还，新账不再欠”的策略，来确保污染问题在不再增加的情况下，逐步缓解和克服。当然，老账逐步还也不等于无限期，而是有时间界限的；新账不再欠要真正落实是有难度的，但它肯定是当前工作的重心所在。 看起来很热闹的“休克式疗法” ，其实质性效果是值得怀疑的，其结果极可能是陷入“休而不克”的尴尬。所以，地方政府应该转变工作模式，抛开“大呼隆” 、 “一刀切”的思维定势，更加注重平时的规范执法，亲政勤政，落实每一天、每一步的工作职责。这样才能真正确保政策执行长期持续、高效有力，真正为老百姓创造更多的利益。 （作者单位：南昌大学公共管理学院）
