1、内地亿万流动人口管理调查“公安部” 严打 、广州平安亚运 、社会管理创新，还有明年深圳大运会安保等一连串任务，对基层公安部门来说都是相通的，归根结底就是一件事，那就是把流动人口管控好。 ”赵季文 2010 年，再次将洪水般的人口流动纳入“严打整治”对象之一。这宿命般地显示，在人保部门、教育部门、财政部门能吸纳流动人口之前，管控流动人口内蕴的“不安定” ，将始终是公安部门无法卸下的包袱。 流动等于治安 经过九年的打拼，随老乡从粤北老家出来打工的刘师傅，终于在深圳拥有了一家自己的小汽修店。 不过，刘师傅仍然住在深圳福田区梅林辖区的出租屋里，在这里居住的基本都是像他这样的外来工。 之所以选择这里，刘
2、师傅说主要是租金便宜，还有二三十个老乡，而自己开的汽修店请的帮手也都是乡里乡亲， “凑到一起彼此能有个照应。” 虽然住的地方没有什么物业管理，位置又靠近梅林关，但刘师傅觉得，靠着大家的自觉，周围秩序还过得去，倒是政府方面比较紧张，经常会有人巡查，上门登记。尤其是逢年过节，或有重大活动的时候，这种检查会更加频密，这让刘师傅感觉有点厌烦。 感觉不胜其累的也包括魏明（化名） 。魏明是深圳公安一名大队长，在他看来，公安部“严打” 、广州“平安亚运” 、社会管理创新，还有明年深圳大运会安保等一连串任务，对基层公安来说都是相通的，归根结底就是一件事，那就是把流动人口管控好。魏明告诉凤凰周刊记者，在他管理的
3、辖区，百分之八九十的案件，有外来人口的参与。 “河南的士帮”是深圳某派出所所长叶强（化名）2010 年参与“严打整治”的一个案子。 “成员基本都是河南人，长期使用外地车牌在龙岗一带营运，涉及车辆上百台，集中居住在一两个小区。他们在车上安装了对讲机，只要其中一辆车出了状况，马上通过对讲机组织声援。为了抢占市场，他们见到本地出租车就故意拦撞。所以，本地司机只要听说客人要去那边，都会摇头拒载。 ” 警方曾以查套牌车的方式对“的士帮”进行过清理，结果都无功而返，因为“他们太懂得游戏规则饥饿，90%以上的车都是真牌。 ”叶强怀疑，同样号码的车牌很有可能在他们老家使用，但由于超越了管理范围，深圳警方鞭长莫
4、及。 叶强所在的派出所共有 60 人，辖区人口十几万（未包括短期过境的人口） ，其中管流动人口的警察就有 20 来人，约占三分之_。证据对警察处理问题至关重要，遇到“河南的士帮”滋事的时候，警察必须要出动，但在人多势众的情况下，有着一种“众口铄金”的力量，是是非非很难辨清。 “如果警察处理稍有不慎，反而会遭致投诉控告，给自己带来一身的麻烦，所以只能教育下了事。 ”叶强说。 叶强当差已经 20 年了，他感叹在这个讲和谐的年代，执法成本变得越来越高。 “过去一个民警管一片，可能手段、方法不是很规范，但管得很到位；现在几个民警管一片，反而力度很不够。 ”叶强接着说， “如果的士帮不配合，警察的手段是
5、非常有限的；旦发生冲突，受到指责的一定是警察方。 ” 在本次全国“严打整治行动”中，公安部要求各地集中排查整治治安乱点，把治安重点地区一个不落地排查处理，分级分类予以挂牌整治。叶强告诉本刊记者，深圳各分局要求各派出所将治安复杂地区罗列出来，小所列 1-2 个，大所列 2-3 个，对于需要重点治理的则由省市挂牌督办，给予行动协调和财政支持。在衡量治安复杂程度的时候，主要是看警情是否高发，而“流动人口的聚集状况与此是密切相关，往往会被考虑列做治安整治重点” 。 “河南的士帮”非法营运越弄越大，终于上升为深圳市 2010 年挂牌整治的对象之一。由公安和交管部门出动了上百人进行清理。结果，尽管已经考虑
6、到了人力配备问题，但官方还是低估了对方的组织能力。 “河南的士帮”通过对讲机，迅速叫来了包括家属在内的两三百人，与官方形成了对峙。有关部门本来要扣走 ll 辆车以示警告，但最终经过谈判，只扣走了 7 辆。 为防止同籍暂住人口聚居现状扩大化、严重化， “严打整治行动”中各地公安各施其法，实施“打散”策略，将存在治安隐患的“同乡村”分散，使之不具一定规模。 记者获取深圳市某区的一份材料同籍暂住人口居住现状及对策 ，里面介绍了三种途径的“打散” ，一是从人员数量上实施“打散” ，即以清走无业闲散人员的方式，对“同乡村”进行经常性的清查整治行动；二是从生活空间上实施“打散” ，以综合治理的名义，不定期
7、地开展清除无牌无证小店，打击无牌无证车辆、 “蓝牌车”和摩托车非法营运行业，拆除违章建筑等工作，对以不法行当为生和聚居在违章建筑中的外来人员实行驱赶；三是依靠政府宏观调控，对聚居情况严重、治安隐患大的“同乡村”实施“打散” 。 “不是说流动人口都会违法犯罪，大部分人来深圳也就是为了养家糊口，但对那些无业、失业、拉帮结派的人就一定要纳入视线范围。 ”魏明介绍说，由于警力有限，警方会分清层次，对流动人口根据情况实行分类管理。 叶强说，其实各地公安对流动人口的治理措施都大同小异，主要是完善人口信息登记、实行高危人群排控和加强清查整理。 据记者了解，被警方列作“高危人群”的主要是指无正当职业、无合法生
8、活来源、有违法犯罪嫌疑及受过相关处理的人员。对此类人员，警方往往建立特殊档案加以记录，并实行严格管理。 被驱赶的历史 据统计资料，在人口密度位列全国第一的深圳市，像刘师傅这样的流动人口已经高达 1200 万，而户籍人口仅为 245 万。在全国范围内，把户口留在家乡，身体却已脱离“礼俗社会”的流动人口达到了 2.1-2.2亿人，这是一支千年未有之大军。 “人口流动就像一条运河，把农村人口运到城里来，变成城里人。 ”中国人民大学社会与人口学院院长翟振武教授对凤凰周刊记者说。 但这条河渠，30 年来过于曲折反复。 1978 年以前，在计划体制下，通过农村和城市两个源头控制，人口自由流动迁徙基本杜绝。
9、1978 年，随着人民公社、生产队模式瓦解，大量农村剩余劳动力被释放出来，紧接着，城市开始企业承包制，用工和消费需求增加。于是，一些敢于冒险的农村劳动力带着村委会开出的行走证明，开始自发流动。特别以温州人为典型，在同乡带领和介绍下，向城市闯荡逐利。 但千年以来，社会管理体制是守土有责。管理结构和地域紧密结合在一起，国家被分割成无数个地域社会。人口流动被视为在不断逾越管理体系。于是，以不动产、世居之人为管理目标的防守型管治，对“流动”形成天然敏感。进而在上世纪八十年代展开了一轮又一轮的驱赶、处罚、遣送行动。 上世纪 90 年代，随着市场经济合化，农村流动人口日益成为城市经济链条中不可或缺的低端一
10、环。管理部门除重大节日进行大规模排查、清理外来人口外，多数时将名目繁多的证件强加于流动人口身上：公安部门收取暂住证费，劳动部门收取就业登记卡费，计生部门收取婚育证明费，教育部门收取子女借读费、赞助费，卫生部门收取健康凭证工本费，劳动部门收取检查费、培训费等。这些变相歧视的证件和收费，使得流动人口被排斥在城市的社会、制度和文化系统之外，严加管束。 进入 21 世纪，以孙志刚案为代价，收容遣送制度被废除。紧随而起的“科学发展” 、 “公共服务均等化”新政，使农民工制度上的半城市化不再可续。各城市政府展开了属地化管理的探索，正面将流动人口纳入城镇职工平均工资统计和经济社会发展规划。 信息化管人 社会
11、管理创新是“严打”之外的另一项重要工作。 “现在各个局都需要准备关于创新的具体方案。对于流动人口管理问题，应该以房管人还是以证管人，以前有很多争论。现在提倡以信息化来管人，收集相关信息，建立大情报信息系统。 ”公安部一位人士说。 随着小旅馆、桑拿、网吧等都要求出示证件登记， “实名制”正在成为中国行政管理的技术依靠。 在深圳龙岗某派出所的视频监控中心，一辆白色的轿车清晰地出现在路面探头录制的画面上。轿车缓缓地靠近路边行人，车窗打开，一只手突然从车内伸出，一把将行人的提包拽走，然后驱车绝尘而去。类似案件近期在龙岗已经发生了 7、8 宗，尽管同是这辆白色轿车，但车牌却不断在变换。 “他应该是 x
12、区域的， ”办案民警指着画面说， “你们看他每次得手后，总是开往这个方向。 ”很快，该区域的外来人口登记信息被调取了出来，经过比对分析，目标被一点点缩小，最后锁定在一问出租屋里面。根据警方掌握的出租屋登记信息，这间屋子的租客都是流动人口，没有工作，而且身材体貌也符合画面上的特征。不日，这个抢夺团伙在再次作案时，被尾随跟踪的警察抓了个“现行” 。 一位公安部的中层官员对凤凰周刊记者说，此次“严打整治行动”要体现出社会管理创新，在流动人口管理问题上，提倡以信息化来管人。据其透露，现在很多地方对警察的考核不再像过去那样仅以“破案率”来论英雄，而以多登记、多入网为重点。 目前，大陆公安系统利用信息资料
13、库、被盗抢汽车系统、指纹系统、DNA 数据库等信息化手段，破获案件的数量已经达到全部破案数的 30%以上。 中国人民公安大学治安系主任郭太生对凤凰周刊记者指出，流动人口服务管理的困难主要体现在信息采集、更新难。 为了掌握流动人口的状况，各地可谓是“八仙过海，各显神通” 。据记者了解，深圳某区的流动人口和出租屋管理部门甚至动用了航拍技术，对所管辖区进行信息编码，建立房屋的“身份证” ，进而在此基础上划分网格，组织人员实行责任包干。 陕西省西安市公安局相关人员向本刊记者介绍说，在此次“严打整治行动”中，西安重点抓的是在“城中村”中推行电子门锁。这一做法发端于该市“城中村”最为集中的雁塔区，由公安部
14、门牵头在城中村中推行安装电子门锁，租户必须提供个人真实信息才可以租房子、拿门卡；派出所给每个房东发一份暂住人口登记本 ，将对暂住人口的日常管理责任分解到房东身上，由其做好日常登记、变更等工作，做到“人来登记、人走注销” ，确保“人户一致” 。 在深圳，这一措施得到进一步技术升级。魏明告诉记者，深圳警方已经在“城中村”普遍推行“视频加门禁”的做法，而且开始利用居住证上的端口，用其代替门禁卡来管理人员进出。 “底数不清，就没有办法管理和服务啊。 ”北京宣武区某街道办党委书记说，街道以前有关流动人口的数据都来源于公安办理暂住证时登记录入的情况，对人员细节并不了解。不过，刚刚结束的人口普查，正好可以弥
15、补街道在信息掌握方面的缺失。 目前，他们在科委立了项，研发对辖区内的楼房、平房和地下空间建立三维电子数据库，通过点击方式就可以了解楼房架构、户内人数、产权状况、是否出租房屋等信息。此外，街道办还组织人员对沿街商铺进行登记，对设在辖区内的商业机构和组织进行摸查。 不过，对流动人口管理到什么程度，对什么人需要重点关注，该名书记表示在法律上都比较敏感。他说，在很多会议场合，领导谈到流动人口管理问题时都会有所回避，点到即止，让大家自己底下去理解和把握。 不过，一位公安人员透露，他们锁定的重点关注对象是心理有问题、长期上访闹访的人员， “这是加强源头治理的一部允” 试行“收编”保安 2010 年“严打”
16、之前，公安部副部长黄明在全国地市公安局长专题培训班上作了关于社会治安防控体系建设问题的辅导报告，提出争取到 2012 年，实现对社会治安的多层次、全方位、全时空的信息网络有效覆盖。 郭太生介绍，在英国也有类似的“安全被理论” ，不同的空间有不同的社会控制方式；不同的警务组织在不同的空间里形成比较完整的网络，能像被子一样把一个城市、一个地区覆盖起来。 有学者提出， “警力不足”问题使这种“全时空打击”模式受到严重制约，国家治理资源的富足程度直接决定了社会治安治理模式的选择，也决定了“严打”这种社会治安治理模式即使换个名称，也依然无法改变其本质特征。 依据公开数据，大陆拥有警力大约 200 万，约
17、占民众人口的万分之十一。但据郭太生介绍，这个数字其实包括了消防、边防和警卫人员，公安部门可自由调配的制服警察并没有那么多，其中，治安系统的警力只占 40%。而在一些发达国家和地区，警力与民众的比例占到万分之二十到四十。 这也使得大陆公安不得不集中有限的警务资源来对社会治安中存在的突出问题进行周期性打击和整治。 但在人口输入城市，这种周期性积聚的警力仍跟不上治安任务的步伐。 “我们这里年年都是严打 。 ”在一线打拼的叶强告诉记者，深圳的治安形势复杂，任务又接连不断，用领导的话讲就是“要长期保持高压态势” 。 叶强介绍，近几年来， “警力下沉”的力度很大，但根本问题在于总警力不足，通过存量调整来应
18、付新社会形势，捉襟见肘。 此外，一个月前，河南省撤销公安分局、扩张派出所的“警力下沉”改革，还引起了社会多方议论，质疑派出所能否执行县级公安机关职权，新机制如何与刑事案件管辖制度相衔接。 郭太生认为， “警力下沉”与公安的岗位设计、机构任务、管理机制、考核机制等是联系在一起的。在机构中设置了不同的层级，那么每个层级就需要有人去做工作，否则，即便是“沉”了下去，也会通过借调等渠道再抽上来。 在警力编制受限背景下，深圳政府拨出了专门经费，经由保安公司在社会上招聘了一些保安员，协助派出所工作，分到叶强所里的就有 100来人。叶强觉得，这些保安对警方的帮助很大，但他们与本港实行的辅警制度不同，并没有身
19、份上的保障，不占警察编制，薪酬又偏低，所以很难留得住人。 在郭太生看来，任何国家的警力都不可能完全足够，必须要依靠社会力量来补充（如单位的、社区的和其他机构的安保组织） 。他指出，中国在非常规时期、遇到特殊任务的时候，可以动员 50、60 万的志愿者带上红袖章，保证社区、街道的安全，但如何才能形成长效机制，这是目前警方面临的一个难题。 据上述街道办书记介绍，北京的街道办通常与警方之间有密切的配合，会根据警方提供的流动人口相关数据，提出对人口方面的管理办法和服务措施。目前在北京两者合作的模式是，以街道办为主，从派出所抽调一名干警到街道流管办（即出租屋和流动人口管理办公室）工作，专门协助街道进行流动人口管理。 但在其他地方，更为常见的模式是公安牵头。叶强对记者表示， “说句实在话，现在治安管理也就公安的队伍最大，还操着这份心，其他部门都是我们主动去联系，要请他们来配合工作。 ” 为免在极限状态中衰竭，据魏明介绍，深圳正在搞大保安格局，在市局成立了保安总队，各分局下面设保安支队，以分局为单位，把分局辖区内所有的物业小区、企事业单位、停车场等所有的保安员统一整合，每个派出所都设保安大队，之下以社区为单位设保安中队，以社区民警来统管社区里的保安人员，然后再划责任区。总的思路是要实现公安与
