1、年终内地地方政府“花钱病”再爆发国富民穷的财政体制下，如何把税收上来的钱花掉，成为各级政府到年关的一件愁喜事。 年关，各地政府部门花钱如流水。 辽宁省抚顺市财政局办公室决定采购苹果公司新产品价值 2300 元的iPod touch4 作为 U 盘，被称作史上最贵 U 盘，因为普通的 U 盘大多数在100 元以下;苏州市公安局交巡警支队则决定为交警配备价值 6000 元的iphone4 代。 政府采购只是各地政府机关年底突击花钱的冰山一角，按预算执行要求，2010 年的最后两个月各地政府要将大约 3 万亿元人民币集中花掉。政府超过预算的收入，无须经人大审议批准即可安排使用。 如此不均匀花钱，既有
2、体制下的被迫，更有地方政府的“小九九” 。 预算支出“失矩” 突击花钱已经不是新鲜事。到年底，全年预算的 30-40%在最后一个月里面突击花掉，已成为中国财政预算的多年痼疾。且令人失望的是，突击花钱的规模一年比一年大。 根据 2010 年的预算，全国财政支出的规模为 84530 亿元，截至 10月底，全国财政支出只完成 60993 亿元，距离全年财政支出任务完成还有 23000 多亿元的差距。 除了预算内支出，全国政府机关年底突击花钱的另外一笔资金来源是财政超收收入。所谓超收收入是指全年财政实际收入超出年初预算安排的部分。 2010 年全国财政预算中安排的全年财政收入的同比增速为 8%，全年财
3、政收入的总额为 73930 亿元。 前 10 个月，全国财政收入已经完成收 A70899 亿元，距完成全年财政收入指标只有 3041 亿元。而前 10 个月的财政收入增速为 21.5%，即使不计算年底财政汇算清缴等的增收因素，后两个月财政收入按照预算执行，全年超收收入至少将达到 12000 亿元。 按照大陆财政支出惯例，当年的超收收入除少量提取作为预算稳定调节基金外，大部分收入都要当年支出。 截至 10 月份时还有 23000 多亿元待花，再加上超收的万亿元，在2010 最后两个月有超过 3 万亿元需要花掉。这相当于全年 8.5 万亿元财政收入的 38%。 从最近三年的数据来看，每年前 11
4、个月全国预算执行部门都只完成了不到 80%的年度财政支出进度，12 月份都面临并最终完成巨额财政支出的任务。 数据显示，2007 年最后一个月全国财政部门需完成预算内花钱任务为 9400 亿元，2008 年最后一个月需要花掉 14961 亿元，2009 年最后一个月需要突击花掉 2 万亿元，分别占当年预算的 20.3%，25%，26.2%。 而根据翌年全国人大审议的有关报告，2007、2008 年最终分别完成了年度财政预算的 106.6%和 102%。也就是说，当年全国最后一个月分别突击花掉了年预算额度的 26.9%和 27%。 从过去三年的数据来看，每年预算执行的进度实际上是越来越慢。业内专
5、家认为，这和政府财政支出的范围和规模越来越大有关。 从 2003 年到 2008 年，中国财政收入的规模越来越大，财政收入从2003 年的 21691 亿元升至 2009 年的 68477 亿元，六年间增幅接近两倍。 与此相对应，政府支出规模也日渐增大，去年为了应对金融危机更是达到了史无前例的 7.6 万亿元的规模，而 2010 再创下 8.5 万亿元的新高。 而在国家审计署历年的审计报告中，一些中央部委未能按时完成年初预算支出的案例也屡见不鲜。 重分配轻执行 但，现行的财政预算管理体制不顺是年底突击花钱的深层主因。 中国税务学会副会长安体富对凤凰周刊记者表示，现行预算法规定，预算年度采用历年
6、制，即从公历 1 月 1 日起到 12 月 31 日止，而审批预算的全国人民代表大会在每年 3 月初才召开。这一制度执行的后果是年初的预算资金经过层层审批和各种手续之后，往往要下半年才能到位，从而导致支出执行进度滞后。 中国社科院财政和贸易研究所研究员杨志勇表示，上述制度原因导致支出进度慢是很自然的事情， “问题不在于突击花钱，而在于花钱中是否违规。 ”杨志勇说。 财政部 2009 年就“突击花钱”问题作出回应时候表示，之所以出现上述现象，首要原因是体制性因素。在全国人大批准中央财政预算之前，项目支出中一般只有延续性项目按一定的比例预拨部分资金，新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出，这样就
7、使一些资金延后到三四季度甚至 12 月份支出。 2010 年年初曾有“财政部开始着手启动预算法修订”的消息传开，以求将每年的预算年度改为从 4 月份开始，但是这个动议最后并没有提交全国人大审议。 除此之外，此前也有财政部官员明确表示，支出进度慢可能有两个原因，一是在执行中存在大的问题，二是预算“多给了” 。 有专家认为，不排除有些部门为了多要财政资金，预算安排一些不具备可行性或没有认真论证的项目，审批后，却发现项目根本无法执行。此外，预算编制项目不够细致，有很大的多报空间。 这背后隐藏着上下“重分配、轻管理”的理财观念和行为。财政部一位官员表示，地方政府对中央预算分配的重视程度和对争取到项目资
8、金所费的精力超过 90%，而对如何使这部分资金发挥出效益的所费功夫不足 10%。 支出进度慢不仅影响财政资金的效率和效益，它留下的一个痼疾便是各部门逐年壮大的财政结余资金。 一位专家对本刊记者表示，支出偏慢跟结余常年累积有关， “2010 年还在做去年的项目，花去年的钱，必然会影响当年项目工作的开展。 ” 按照现行的财政国库管理制度，各预算单位年终没有执行完的项目资金，按有关制度规定，将结转下年使用。 很多单位年年结转，最后结转资金越来越多，有的部门结余资金占当年财政拨款的近 50%。有些单位到了四季度才开始花当年预算的钱。 国家发改委经济所财政金融研究室副主任刘国艳认为，大量结余很大程度上跟
9、超收收入有关。近年中国财政超收幅度大，为了达到收支平衡的预算效果，有超收就有超支。各部门形成了年底追加支出，突击花钱的情况。 此外，转移支付结构的不合理也是突击花钱的一个重要原因。在现行的转移支付制度中，中央对地方的一般性转移支付和专项性转移支付比例相对失衡。一般性转移支付只占转移支付总额的 20%左右，和发达国家的 50%相差甚远。 这种不合理的转移支付结构带来了诸多问题：一方面由于一般性转移支付不够，地方政府为了维持机构正常运转，往往采取占用专项转移资金的方法来弥补地方财力的不足，造成专款不能专用;另一方面由于专项转移的金额和下拨时间不确定，地方在编制预算时无法将之列入年初预算，造成年终调
10、整预算和年初批准预算相差甚远。一旦中央的一些专款下达时间较晚，大量的财政资金沉积在年底，也加大了地方财政在年底的支出压力。 分税制框架下中央和地方的博弈也导致突击花钱现象，由于内地仍然实行“基数法”预算，地方可接受的预算底线只会比基数多不会比基数少，为了多要点钱，地方一般会虚报预算，期望经过讨价还价后得到的预算额会比心理底线高。 同时，对于地方的利益膨胀，中央对地方上报的预算草案会经过反复的讨论和驳斥，如此博弈实际上降低了预算编制的效率，拖延了预算编制的进度。 随着预算执行国库集中支付制和政府采购制度后，一些地方政府为了躲避集中支付和政府采购，采取拖延的办法不积极执行预算，等到年底支出压力较大
11、时，或声称“已垫付”或“先斩后奏”逼迫财政不得不划拨资金给部门。 超收的策略 除了预算执行中的问题之外，突击花钱的另外一个隐秘世界就是超收收入， 对于超收收入，一般民众并没有太多的了解，更为人所熟知的是财政总收入和总支出这种概念，但是超收收入对于财政收支秩序的破坏更为严重。 每年“两会”前夕，财政部会代表政府向全国人大提交中央和地方预算草案，由全国人大代表大会审议通过。在预算草案中会制定年度的收入目标和支出目标，最后实际收入超出年初制定的目标部分即为超收收入。 超收收入不纳入预算，完全在预算框架之外，随着超收收入规模的日益扩大，在整个财政收支中份额的日益提升，预算对于政府的约束能力也在日益下降
12、。 从 1994 年分税制改革以来，超收收入在政府每年总收入中的比重日益提升，从 1994 年的 8.78%提升到最高位 2007 年的 16.42%，最近两年虽然有所下降，但是超收收入的绝对规模仍然在不断扩大。 之所以会出现超收收入，主要是年初制定预算时的预计增速远远低于实际增速。这种低估背后的原因也从之前的技术原因逐渐演变为一种政府策略。 在历年发布的国务院关于编制中央预算和地方预算的通知中，大都明确了“财政收入增幅略高于国内生产总值的增幅”的预算原则。 在具体预算编制中对于财政收入增幅的确定，具体办法是在预计的GDP 增速基础上，再加上若干个百分点。 一位专家说，财政“超收”的一个很重要
13、的原因在于，我们历年沿用的预算收入规模测定办法是在 GDP 的计划增幅上加 2-3 个百分点。例如 2007 年，GDP 的计划增幅为 8%，预算收入增幅便为 11%f8%+3%p。过去14 年的财政收入实际增幅都远大于预算增幅。 从技术的角度，导致预算超收的因素主要体现为以下两方面：一是经济增长速度快于预测幅度;二是预算收入增长速度快于 GDP 增速。 而年初制定经济增速的时候往往偏于保守，如近几年制定的经济增速目标为 8%最后增速却高达 10%以上，同时财政收入增速往往高达 GDP增速的 2 倍甚至三倍之多，在 2007 年金融危机爆发以前，30%以上的财政月收入增速经常可见。 但是随着政
14、府尝到了超收收入的甜头之后，超收收入成为政府控制的目标，财政收入增速的目标也成为策略的一部分， 以 2009 年和 2010 年两年的财政收入和经济增速目标为例。2009 年，政府拟定的经济增长预期指标为 8%，同期全国财政收入增长预算数也为8%，2010 年的数据完全一样。 2009 年和 2010 年，国内外经济走势可谓“冰火两重天” 。但这两年，政府最重要的两个经济数据预期性的经济增长指标和具法律约束力的财政收入指标却完全一致。 2009 年，国内外经济形势严峻，全国财政收入增长预算目标定为8%，直到 11 月，累计增长才达到预算目标。这也是在动员全国税务系统、并在其他部门强力配合下，通
15、过极为严厉的“税收稽查”才得以完成。 众多财税专家认为，在 2009 年的经济形势下，如果不是采取加强征管的手段，全国财政收入增长 5%应属正常。而 2010 年的情况下，国内经济增长提速，发达经济体恢复正增长，物价上升，全国财政收入增长超过两位数应无悬念。 但就是在形势已非常明朗、信息已很充分的情况下，政府部门依然制定了“2010 年全国财政收入增长 8%”的预算。 2010 年，全国财政收入必将远远超过预算，而政府超过预算的收入，无须经人大审议批准即可安排使用，这也是多年来政府压低预算收入增幅的根本动力所在。 中国财政的总盘子已经高达 8 万亿元，财政收入增长少估一个百分点，就给财政系统
16、800 亿的自由度。 而地方政府更是具备充足的内在动力做低财政收入的增速目标，以获得超收收入。因缺乏统一性的监督制度安排，地方预算超收资金的使用、管理和监督，基本上处于“各自为战”的阶段。 南开大学教授马蔡琛表示，预算超收资金已然成为某些政府部门的“第二预算” ，成为其具有较大自由安排空间的一种机动财力，也是处理各种领导“批条子”和预算追加申请、兴建大型工程项目等“额外支出”的重要财力来源。 同时，财政收入还是地方政绩评价机制之一。为了防止各级政府部门在收入预算执行中层层指标加码的问题，中央政府和较高层级的地方政府在确定年初收入预算增长幅度的时候，不得不将这些指标加码因素考虑进来。 通过适当低估预算收入的增长幅度，使得收入预算的实际执行结果，在经过各级政府指标分解升级后，恰好处于预测的收入增幅实际预期之内。 编辑 罗科 美编 虎妹
