1、浅议全面推进依法治国背景下深化公安机关执法规范化建设摘 要：公安执法水平关系着公安机关的形象及权威，关系着整个社会的长治久安。然而我国的公安执法规范化建设还不够完善，执法能力还有待进一步提高。针对目前制约公安机关执法规范化建设中各类突出问题，应在全面推进依法治国背景下，围绕建设法治政府的标准，从树立法治思维、完善法律制度体系、明确执法依据、改革执法机制、明确责权、落实制度、加强培训和宣传等方面深化进行。 关键词：公安机关；执法规范化；路径 公安机关作为国家的重要执法机关，其执法活动是依法治国中重要的组成部分。执法规范化建设之于公安工作，既是基础工程又是推动支撑。近年来，执法规范化建设虽然取得了
2、显著成效，但随着法治观念不断深入人心，公安机关的执法活动越来越被公众所关注。如何在全面推进依法治国背景下，进一步深化公安执法规范化建设，满足人民群众的期盼，充分发挥公安机关为国家发展保驾护航的作用，将是今后一段时期内我们必须要面对的一个课题。 一、当前执法规范化建设中面临的形势和主要问题 经过几年的执法规范化建设，公安机关的整体执法素质较之以前有了很大程度的提高。但现实中，公安机关执法难度的加大已经成为民警的共识，民警普遍感觉当前的执法工作面广点杂，程序烦琐，而社会上关于涉警的负面事件和暴力袭警事件的舆论报道，也使警察的执法陷入尴尬的境地。 1.从执法的外部环境看，执法环境复杂严峻 当前我国处
3、于改革深水区，各种利益诉求纷繁复杂，群体性事件高发。由于人民警察处在社会矛盾冲突的前沿，很容易受到个别不合理诉求不能得到满足或利益受挫的社会成员的攻击。同时随着自媒体时代的到来，人民群众法治意识、监督意识的提高，警察真正成了聚光灯下的职业，其执法过程及效果备受公众关注，给执法本身带来了前所未有的压力，警民关系已然成了舆论的焦点。与此同时，全国袭警、侵警案件呈跳跃式猛增。2010 年以来，全国已经查处的袭警、侵警案件年均递增1000 起以上，受侵害民警人数也跳跃式猛增，由 2010 年 7268 人到 2013年 12327 人，上升 70%。 2.从执法的内部环境看，存在民警执法能力不足、畏难
4、执法现象 随着新的刑事诉讼法、行政诉讼法的颁布实施，执法行为规范更加严格，执法监督更加全面透明，执法难度加大，有些民警执法理念和能力没有跟上时代的需要，执法能力不足，行政复议、行政诉讼案件有所增加。加之公安内部自我约束过度，大量规范性文件的落实、名目繁多的考核指标及公安队伍管理中高压线不断增加，导致民警在执法时束手束脚，在案件处理上趋利避害，存在畏难执法。 二、当前执法规范化建设中存在主要问题的分析 要进一步深化执法规范化建设，就必须清醒地认识到当前执法规范化建设中仍然存在的主要问题，从对问题的分析入手，厘清执法规范化建设的道路。 1.法治理念不强，执法水平有待提高 （1）法治意识不强。法治是
5、为了约束公权力，最大限度保障人权的。而部分民警不能正确的认识这一点，受“以法为器”的传统执法观念影响较深，执法中常常以管理者、执法者自居。往往置程序于不顾，不如实立案，滥用强制措施，甚至办人情案、好处案，忽视对执法对象相关权利的保护，伤害了群众的感情。 （2）执法办案能力不足。面对日益出现的新问题、新案件，民警的解决能力明显不足，有的表现为工作方式方法简单粗暴，不理性文明。有的表现为缺乏证据意识和责任心，不重视证据的搜集固定，最终因证据问题导致案件难以侦破或者诉讼失败。有的表现为运用高科技和合成作战的能力差，导致案件久拖不破。 2.非警务执法活动过多，干扰了正常的执法活动 （1）非警务的行政执
6、法在基层执法中占据了相当比重，影响了正常执法。一线民警大量参与非警务的行政执法活动，如土地征用、拆除违章建筑以及基层组织换届选举等。而这类非警务执法活动往往带有明显的强制执行性，容易与群众产生冲突，这些非警务行政活动不仅使基层所队承担了其他行政执法部门违法行政的风险，而且一旦发生矛盾，将会破坏警民关系，影响公安执法机关的形象。 （2）群众求助类非警务接出警过多，占用了大量执法资源。在 110警务实践中，从全国范围来看，110 无效报警（不够刑事案件、治安案件立案标准的）在全国已成普遍现象，群众求助类电话比重已远远超过警情类电话。这种现象既造成了民警的执法困惑，又占用了大量的警力，浪费了大量的执
7、法资源。 3.执法机构设置不合理，权责不明，影响执法效果 （1）基层执法压力大，无法满足执法需求。目前，各级公安机关的警务管理方式仍然采用自上而下纵向递进的模式， “上面千条线，下面一根针” ，几乎所有警种的警务工作都压到了基层所队民警的身上，基层民警往往身兼数职，加上大量非警务活动、24 小时值班备勤及各种考核评比，使得一线民警身心俱疲，难以应付执法的现实需要，在一定程度上影响了执法工作的质量和进度。 （2）执法权力分配不当，导致多重多头执法。公安内部机构设置不合理，各部门分工过细，多种执法机构并存，职能交叉重叠，权力和责任不清，导致执法权“打架” ，影响了执法的公信力。同时，公安机关与其他
8、行政执法部门之间也存在多头执法现象，权力界限不清，执法效果受到影响。 4.执法监督不到位，考核不科学，办案质量难以保证 （1）内部监督力度有限，责任追究制落实不到位。法制部门和督查部门作为公安机内部执法监督主管部门，职责重大，但是与其他执法办案部门级别一样，监督力度有限。一些责任的追究制度落实得不好，没有起到督促检查应有的效果。 （2）不合理、不科学的考核机制打击了民警执法的积极性。执法考核中，下指标、 “唯数字论”以及对 12345 要求百分之百满意度的考核标准，不仅不能客观地反映出民警执法的水平和质量，而且这种只问结果不问原委的异化考核导向，导致了民警职业认同感的下降。 5.保障不到位，导
9、致民警执法动力不足 （1）硬件建设不到位。虽然执法规范化建设以来，各级公安机关的硬件建设都有了长足的发展，但是实际工作中，比如出警车辆、执法记录仪、单警装备、武器警械的配置，虽然都有配备，但有的存在明显不足。 “武器警械装备对于保护警察的执法安全具有举足轻重的作用，这是血的经验和教训” 。但目前，实战单位出警民警防弹衣拥有数及配枪率还很低。 （2）对民警维权关注不足。法学专家史际春曾表示，警察这一特殊身份决定了必须强势，这种强势是建立在打击违法犯罪上的，有没有袭警罪也许不重要，但警察越强势，老百姓就会越安全。但在现实中，袭警案件频发，警察日益成为新时期的弱势群体，究其原因就是警察的执法权益得不
10、到有效维护。 三、执法规范化建设的路径探讨 如何应对和破解上述执法规范化建设中存在的问题，笔者认为，需要根据中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定的要求，运用法治思维，按照“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的标准，遵循公安执法工作自身的特点，系统规划执法规范化建设，才能使公安执法真正走向法治公安的道路。 1.培养法治思维，更新执法观念，提升执法能力 （1）运用法治思维，引领执法活动。法治思维，是指以合法性为出发点，以追求公平正义为目标，按照法律逻辑和法律价值观来思考问题的一种思维模式。公安民警作为执法者，在执法时必须要有这种法治思维。要自觉形成办事
11、依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的执法思维，在法治轨道上推动各项执法行为，只有这样警察才能在执法中树立权威。 （2）要确立“程序正义”和“证据第一”的观念，切实提高执法水平。 “正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式加以实现” ，公安执法中必须树立程序正义的观念，这是法治的必然要求。同时必须要确立“证据第一”的法治观，树立破案子、打官司就是用证据说话的观念。公安执法主体必须强化证据意识，充分利用科技手段，汇集各部门优势，提高搜集证据、固定证据、运用证据的能力，尽快提高侦查办案水平。 2.完善法律制度体系，明确执法依据 （1）明确公安执法的范围，建立权力清单制度，减少非警务活动。法治
12、政府要求职能科学，权责法定，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。现实中，由于各个政府职责划分不明，公安承担了大量的其他政府部门应该承担的职责，大量的非警务活动，挤占了大量的有限警力资源，严重地影响了执法的效果。一定要明确公安机关的执法范围，既做到不要不作为，也不要越权作为，使公安执法从非警务中解脱出来，集中精力用到警务执法中，同其他政府部门，各司其职，一起维护社会治安，实现社会治安的综合治理。 （2）细化规范，切实维护法制统一，提高执行力。法制统一、透明是法治社会最基本的要求。目前，公安执法虽然基本上是有法可依的，但有的还缺乏可操作性，有的在与其他执法部门协作中还存在着标准不统一的问题。这些都
13、会造成执法中的被动，所以应尽快细化规范、统一标准，让执法具有可实现性。 3.改革执法机制，明确责权，确保执法效果 （1）明确界定各个执法部门的职责权力，理清上下级及与各相关部门的关系。科学定位每个警种、每个级别、每个部门的权力和责任，使权力的运行回归到它应有位置上，减少重复管理、多头管理的现象，精简合并交叉的职能部门。根据执法的实际需求，将警力科学合理分配到不同的领域，改变目前警务执法倒三角形的不合理现象，使各警种、各部门既各司其职，又能形成合力，提高执法效能。 （2）健全和落实科学合理的考核监督制度，促进提高执法质量。建立实事求是、客观公正的执法质量考核标准。纠正片面追求打击数或下指标的做法
14、，让考核回归到执法本质上。理顺各监督部门之间的关系，将执法监督延伸到公安执法的各个环节，使执法监督常态化，及时公开各项监督项目，落实好执法责任制和追究体系，使监督为法治服务，从而建立起执法与制约的良性循环体系。 （3）完善民警执法的各项保障制度，增强民警的执法信心。一是要加大对民警执法装备的投入，对执法民警争取从优待警方面的政策倾斜。二是完善警察维权委员会的各项职责，建立第三方介入制度，使民警在执法中遇到威胁、刁难及报复时，能够得到及时的救助。只有保障到位，民警执法才会更有积极性。 4.加强对民警的培训，注重宣传，提升警察的执法能力和执法权威 （1）重视民警培训，使教育培训常态化，让培训服务于
15、实战。充分整合院校、专业部门、网络课堂等资源，拓展民警学习的途径。运用实战化教学手段和不同的培训形式，丰富实战训练的内容，增强民警间的相互交流与沟通，提升民警的专业素养，让培训为规范执法工作不断注入新的智力支持。 （2）加强宣传和舆论引导，赢得社会的理解支持。进一步丰富普法载体，采取多种有效形式，主动宣传公安机关执法规范化建设的成效，增强群众对公安工作的理解、支持和配合。充分发挥公安网警的宣传和引导作用，学会及时积极的回应社会负面的涉警舆情。 参考文献： 1王莉莉.公安民警非战术原因造成的流血牺牲更应避免N.人民公安报，2014-2-17. 2警察越强势百姓越安全，中国应否增设“袭警罪”N.重庆商报，2011-3-4. 3中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定M.北京：人民出版社，2014. 作者简介：孙雅南（1976- ） ，法律硕士，济南人民警察职业培训学院法律教研室讲师，从事刑事法律教学。
