1、日本“新的海洋立国”战略：内涵与外延摘 要自 2012 年 12 月安倍晋三再度出任日本首相以来，日本不断推动修改宪法，并于 2015 年 9 月强行通过以解禁集体自卫权为核心内容的新安保法案。日本近年来也在不断完善海洋战略法律体系和管理体制，强化海上军事防卫力量和周边国家、地区的海洋合作，实施全方位的综合海洋战略。当今日本政治趋向右倾化和保守化，其新的海洋立国战略给东北亚地区的安定带来极大的不确定性，亟须引起中国等相关国家和国际社会的关注与警惕。 关键词日本；海洋立国战略；法律体系；美日同盟 中图分类号D831.3 文献标识码A 文章编号1672-2426（2016）02-0023-07 日
2、本海洋战略作为一项国家综合性战略，其核心是日美海权同盟，具体而言即以日美同盟为主轴，联合具有共同价值观的民主国家形成全球性海洋伙伴联盟，将日本的国家力量和国际影响扩至世界各大主要海域，最终建立一套确保日本国家安全、经济等利益的海洋综合安全保障体系，在新的国际海洋秩序中实现海洋大国的梦想。12006 年 12 月，日本智库之一的海洋政策研究财团发表了海洋政策大纲以新的海洋立国为目标的研究报告，首次提出“新的海洋立国”的概念，日本海洋战略逐步向一种综合性的海洋战略构想发展，目的在于实现日本由“岛国”向“海洋国家”的转变。 新的海洋立国战略不仅强化传统安全领域的军事力量，而且更加关注海洋资源开发利用
3、、海洋环境保护、海洋科研等非传统安全领域，同时制定适合新形势下海洋战略发展的海洋基本法等相关涉海法律，设置统筹和管理海洋事业的专门指导机构综合海洋政策本部，推行超越周边外交的“地球仪外交”等诸多新举措，其新的海洋立国战略带有明显的国家综合性战略的特征。笔者拟对日本新的海洋立国战略进行宏观的把握，涉及日本海洋战略的历史发展演变，近年来日本海洋战略中的立法活动、管理体制、军事和外交等方面，以期阐明日本海洋战略的新动向。 一、日本海洋战略的历史演变 日本从地理位置上看四面环海，是一个典型的海洋国家，同时其国内资源稀缺，尤其是石油、煤炭、铁矿等战略资源极度匮乏，严重依赖海外进口。此外， “日本地域狭窄
4、，先天限制的自然地形和相对短浅的防御纵深，使日本在战时极易受到来自各个方向的空中与海上打击。 ”2为了极力拓展生存空间，日本又成为一个在历史上具有海洋扩张传统的国家。 日本近代意义上的海洋战略是从明治维新之后开始的。明治天皇即位后即显示出极强的海洋扩张欲望，提出了“开拓万里波涛，布国威于四方”的基本国策，随后“征韩论”也应运而生，日本逐步迈出了对外侵略扩张的步伐。1872 年，日本决定废除兵部省，将其改制为陆军省和海军省，从而使日本海军独立出来，海军省的成立为日本海洋军事扩张提供了近代化的领导体制。与此同时，日本把中国的北洋海军作为主要假想敌，大力发展近代海军，购买新型战舰。据统计，在 188
5、0-1893 年间，日本军事费用占每年财政支出总额的 19%-30%，并且逐年增加。364 日本海军实力大为增强，此后，日本相继在中日甲午战争和日俄战争中相继取胜，并获取了巨大的利益，台湾、朝鲜相继沦为日本的殖民地，日本也发展成为亚洲唯一一个帝国主义国家。但日俄战争之后，此时的海洋扩张战略仍然只是国家战略的重要部分，以夺取中国大陆为核心的“大陆政策”仍是日本国家战略的中心，此时的海洋战略并未占据主导地位，只是从属和服务于大陆政策。 第一次世界大战之后，日本的大陆扩张政策极大地损害了英、美等国在远东的利益，它们之间的矛盾不断激化。华盛顿会议中，日本的海洋扩张受到了美国的限制，但到 20 世纪 3
6、0 年代，日本的大陆扩张意识趋于膨胀，发动了侵略中国东北的“九一八”事变。其后在 1936 年 8 月广田弘毅内阁制定的国策基准中规定：“在确保帝国在东亚大陆地位的同时，向南方海洋方向发展” ，由此确立陆海双向全面扩张的政策。446 加之日本“北上”进攻苏联的两次尝试都以失败而告终，也开始更多地关注“南进”东南亚，随后日本在发动全面侵华战争的同时，也展开了蓄谋已久的“南进”战略，企图夺取从印度洋到西太平洋的辽阔地区，构建所谓的“大东亚共荣圈” 。1941 年日本偷袭珍珠港，太平洋战争爆发，日本海洋扩张达到顶峰，开始称霸太平洋。但随着日本的战败，这种对外扩张型的海洋战略也走向衰败。 日本战败以后
7、，奉行保守主义的吉田茂内阁针对日本的国情，确立了“以出口求生存”的发展战略，采取了一条“轻武装，重经济”的贸易立国路线，最终使日本成为世界第二大经济强固，进入发达国家行列。541 与此同时，美日通过签约建立的同盟关系也开始形成，日本开始在美日同盟的框架下，逐步实施其陆海兼备的国家发展战略。冷战时期的海洋战略转向收缩，更多的表现在对海洋国家身份的追求上。 吉田茂对日本作为海洋国家的身份进行了明确定位，并指明应当加强与美、英等西方发达国家的联系，才能更好地发展日本。即“日本是一个海洋国家，日本在通商上的联系，当然不能不把重点放在经济最富裕、技术最先进、而且历史关系也很深的英美两国之上了总之，这不外
8、乎是增加日本国民利益的捷径。 ”610-11 由此，日本也开始了对海洋国家身份的追求，1978 年，时任首相中曾根康弘也明确指出：“从地理政治学的角度来看，日本是个海洋国家。 ”7135 再次申明日本海洋国家的身份定位。在 1994 年联合国海洋法公约正式生效以后，日本获得了庞大的专属经济区，其作为海洋国家的身份认同也越来越迫切得到认可。1996 年，日本政府决定把每年的 7 月 20 日（后来改为七月份的第三个星期一）定为“海之日” 。2014 年 7 月 21 日，安倍晋三在“海之日”发表讲话中曾明确指出， “日本四面被大海包围，是一个海洋国家。大量的生活物资均通过海洋得以保证。日本热爱大
9、海，受大海庇护，并得以发展” 。8在此基础上，安倍也强调要保护日本的海上交通安全、领海和经济水域的海洋权益，在尊重国际法的基础上，建设“开放安定的海洋” ，并不遗余力将这一理念传承下去。 进入 21 世纪之后，日本更加重视海洋问题，并将海洋问题提升到国家战略层面。与此同时，在日本国内舆论的推动之下，日本对海洋国家身份的追求已逐渐深入人心，制定新的综合海洋战略的时机也日渐成熟，终于在 2006 年 12 月，日适时提出了“新的海洋立国”战略构想，它包括涉海法律、政治、经济、军事、外交等多方面内容。日本推行的新的海洋立国战略既是出于应对新世纪以来新问题的体现，也是为了在海洋争端中更多地获取海洋权益
10、的需要。 二、日本完善海洋立国战略的法律体系 为了更有效地开发和利用海洋和给海洋立国战略的实施提供法律保障，近年来日本政府一直不断完善海洋基本法等相关涉海法律的制定。2005 年 11 月，日本海洋政策研究财团强调“海洋立国”的当务之急是要制定一部海洋基本法 ，同时不断完善与海洋相关的行政机构。2007 年 4 月 20 日，日本国会通过特别程序高票通过了海洋基本法和海洋建筑物安全水域设置法 ，这两部法律的制定基本完成了日本“海洋立国”的目标、措施的法律化。从本质上来说， 海洋基本法等相关涉海法律的出台“是日本在加强对海洋利益全面控制现有基础上的又一个法律战略抓手。 ”914 海洋基本法享有日
11、本海洋相关法律的“母法”之誉，它是指导日本海洋发展的总纲，并进一步阐明了日本“海洋立国”的目标、任务等相关问题，指出海洋开发和利用是日本经济和社会存续的重要基础，并规定要尽快制定海洋基本计划 ，为海洋相关政策的制定和实施提供有力的法律保障。日本的海洋计划包括维护海洋生态环境、开发利用海洋、确保海洋安全、发展海洋产业、提高海洋科研能力、实现海洋综合管理以及参与海洋领域内的国际协调等诸多方面。同时要求日本政府加大对海洋相关领域的投入，以全面维护日本的国家利益。 海洋建筑物安全水域设置法中则规定：国土交通大臣可在专属经济区内的海洋建筑物的周边海域划定半径为 500 米的安全水域。其在专属经济区内的“
12、作业物体”和进行大陆架开采的船舶都纳入到“海洋建筑物”之列。未经国土交通大臣允许，任何人均不得进入安全地带，否则将处以一年以下徒刑或 50 万日元以下罚款。10这部法律的制定主要是针对中日之间在东海油气田开发的争端，意在限制中国在东海海区的石油开发。 2010 年 6 月，日本政府颁布了低潮线保全和基地设施整备法及其配套的相关法案。低潮线是判定岛屿性质的关键界线，日本通过国内立法的形式积累国家在低潮线划设与保全上的自由裁量权，也是对国际法规则话语权争夺的表现。11制定这部法律的目的有两个， “一是对划定为日本领海基线的海岸低潮线进行保护，二是对日本政府认为主张专属经济区和大陆架至关重要的岛屿，
13、如冲之鸟礁、南鸟岛等远离日本列岛的岛屿，其开发、利用和保护要进行特别的规划，主要是要保证其主张专属经济区和大陆架的法律地位”12。该法案的制定与近年来日益激烈的争夺海洋资源的大背景密切相关。 2013 年，日本发布了新版海洋基本计划 ，这是自 2007 年日本颁布海洋基本法之后制订的第二份海洋基本计划 。它规划了日本在2013-2017 年的决策指南，目的是要强化海上安全保障体制，保障日本的海洋安全和权益，并提高应对中国等国船只的巡航监视能力。全文由总论、实施海洋政策的基本方针、为实施海洋政策政府应采取的综合而规范的措施、为综合而规范地推进海洋政策的必要措施等几大部分组成。新计划在继承原有计划
14、的理念、内容的基础上，结合新形势的发展变化对某些方面相应地做出了调整。 近年来，日本不断加快海洋立法的步伐，这反映了日本为海洋政策的实施提供全方位的法律保障的坚定决心。日本海洋立法体系的不断完善，不仅是日本政府不断提高海洋立国战略地位和认识的结果，也是日本在海上航线安全保障和海洋管理等国际海洋事务中谋求主导权的表现。三、日本推进海洋立国战略的管理体制 进入 21 世纪之后，日本政界、学界等呼吁政府设立专门的海洋战略领导机构，由它来统筹海洋开发、管理和海洋安全事务。以往管辖日本海洋事务的部门主要涉及国土交通省、外务省、经济产业省、农林水产省、防卫省等八大省厅，但这种管理体制存在着一些问题，它们彼
15、此之间存在职能的条块分割，而且综合分析能力和情报收集欠缺，相关法律也不够完善。 日本海洋战略的推进体制形似一座金字塔：海洋本部位于金字塔的顶端，是战略决策指挥中枢；承包“海洋事业”的中央政府部门及都、道、府、县各级自治政府位于金字塔的中部；基层行政组织、地方公共团体、民间团体、国立大学法人、研究机构、海岸及海湾的管理机构等构成金字塔的底部。10这种体制能有效统筹各级政府部门协调合作，并落实政策的实施。 1.综合海洋政策本部是依照海洋基本法设在内阁中的战略决策和指挥中枢，是管理海洋的最高领导机构。具体负责制定日本的中长期海洋基本计划和有关专属经济区、大陆架开发、保护等方面的决策，并协调与海洋有关
16、的行政事务，它的成立一定程度上解决了海洋政策各部门之间条块分割的问题，在日本政府中形成了一个制定和实施海洋开发、安全、管理政策的综合指导中心。 “本部在履职期间认为必要时，可向有关行政机构、地方公共团体，独立行政法人的首长以及特殊法人的代表提出提供资料、发表意见、进行说明的必要合作要求。也可向上述人员以外的其他人员提出予以必要合作的要求。 ”13综合海洋政策本部通过直接协调指导各政府部门来统筹日本的海洋事业，为推进日本新的海洋立国战略提供了组织保障。 2.政府中的重要部门机构都是日本海洋立国战略的执行者。外务省、国土交通省、经济产业省、农林水产省、防务省等部门根据各自的分工承担相应的海洋项目，
17、执行综合海洋政策本部制定的决策。其中国土交通省是管辖海洋国土的最重要的部门，负责实现其国土计划、道路、建筑物、住宅、河川、港口、国土的测量、交通、观光政策、气象业务、防灾对策，周边海域的治安、安全等方面和国土、交通、社会资本整顿相关事项指挥。承担海洋项目之多，参与单位之众，是其他部门无法比拟的。鉴于日本与其他国家海洋权益争端不断激化，其所下辖的海上保安厅又承担了大部分项目，其中包括淘汰老旧飞机和舰艇，引进续航时间更长、搜索监视能力更强的飞机，完善航空基地建设；建造能够搭载两架直升机、具备长期行动能力的大型舰艇；为扩充海上保安厅执行海上警察职能而加强体制建设等。 3.防卫省是日本政府部门中掌管国
18、防的行政机关，也是海洋项目最主要的承担者，防卫省每年都能获得相当可观的防卫事务预算。日本防卫省决定 2016 年度预算概算申请金额为 5.0911 万亿日元，比 2015 年度预算增加 2.2%，创历史新高。此次预算申请还将重点放在离岛防卫，其中将申请 259 亿日元用于购买 36 辆适合用飞机运输的机动装甲车。作为离岛对策，预算申请中将计入购买 12架新型运输机“鱼鹰”的 1321 亿日元，为在冲绳县宫古岛部署西南警备部队将申请 194 亿日元。还将申请正在选择机型的新空中加油机的购置费用。14这将大幅提升日本海上自卫队的海上警戒、监视和作战能力。总之，日本为实现海洋立国战略的既定目标，提供
19、了强有力的财政支持和军事保障。 四、日本强化海洋立国战略的军事力量 日本新的海洋立国战略注重增强军事战略的地位和支撑功能，进一步强化海上警备力量，扩大自卫队特别是海上自卫队的行动权限。自安倍重新上台以来，日本增强海上军事力量的势头有增无减。日本内阁于2013 年 12 月 17 日相继出台了新的防卫计划大纲 中期防卫力量发展计划和国家安全保障战略以及成立了为之提供法制、机制保障的国家安全保障委员会，这一系列举措反映出日本为实现军事“正常化”迈出实质性的步伐。 防卫计划大纲是日本军事发展的中长期规划指导文件，其有效期一般为十年左右。但进入新世纪以来，日本政府对大纲的修改频率明显加快，日本曾先后在
20、 1976 年、1995 年、2004 年、2010 年和 2013 年颁布防卫计划大纲 。2013 年新版防卫计划大纲对日本现阶段的军事发展提供了中长期的规划，大纲提出要构筑“综合机动防卫力量” ，即要适应当下的安保环境，不断调整防卫能力，并针对突发情况具有应对能力；要做好长期应对重大突发情况的准备，贯彻进行警戒监视及军事演习等。大纲特别提出要加强岛屿防卫，建立应对夺岛战的专属部队陆上自卫队的“水陆机动团” ，确保海陆空立体作战。要增多日美、日澳、乃至日美澳三方的军演。15新版防卫计划大纲要求加强日本自卫队的机动作战能力，同时保持和军区的地域守备力量，进而形成地域守备和机动应变的双型部队配置
21、。日本政府依据防卫计划大纲和防卫力量发展计划从多方面强化其海上军事力量。 1.提升海上警备力量。进入 21 世纪以来，日本海上保安厅的实力大幅增强，在日本海洋安全战略中的地位进一步上升。海上保安厅人员以每年 150 人速度递增，编制员额已从最初建制时的 8000 人发展到现在的13000 多人。海上保安厅在处置与邻国的海洋争端和海上突发事件处理中，扮演着“急先锋”的角色。 日本政府为进一步提升其海上警备力量，大幅度增加了 2015 年海上保安厅的财政预算，其中主要用于增加钓鱼岛保卫人员。2015 年，海上保安厅增加 435 人，其中的 178 人用于钓鱼岛海域巡逻，还有 85 人专门搜集、分析“可疑外国船只情报”等。增员后，日本海上保安厅今年的人员总数将达到 13422 人，创下历史最高。2015 年内，日本海保还设立了一个钓鱼岛专属警备部队，由 12 艘大型巡逻艇组成，专门执行钓鱼岛海域巡逻任务。此外，日本海上保安厅和海上自卫队多次实施联合训练，今后日本海上保安厅单独或配合海上自卫队参与海洋事务的情况会越来
