1、完善长江经济带生态安全保障机制摘 要 生态安全是长江经济带实现可持续发展的载体和基础，在生态环境日益严峻、流域生态治理难度较大的背景下，为完善长江经济带生态安全保障机制，一应建立长江流域高层协调委员会；二应完善生态文明法律体系；三应建立跨区联防联控体系；四应完善生态补偿机制；五应建立环保投入机制；六应完善全民参与机制。 关键词 长江经济带；生态安全；保障机制 长江经济带包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州 11 个省市，面积约 205 万平方公里，人口和生产总值均超过全国的 40%。长江经济带是中国新一轮改革开放转型实施新区域开放开发战略，是具有全球影响力的内河
2、经济带，是中国东中西互动合作的协调发展带，是沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带，也是生态文明建设的先行示范带。长江经济带的生态地位非常重要，但因为自然灾害影响和人为破坏等种种原因，长江全线生态环境日益严峻，亟待完善长江流域生态安全保障机制。 一、长江经济带的生态地位 长江经济带发展过程中，生态环境地位非常重要。这是因为： （一）拥有丰富的生态资源 长江经济带作为一个充满生命力和活力的经济体，最根本的是水和生态，充足的环境容量是长江经济带实现可持续发展的载体和基础。 众所周知，长江流域水资源丰富、水质较好。据统计长江流域共有3600 多条通航河流，全国 70%的内河通航里程为长江所占据，各项运
3、网密度指标均高于全国平均水平，同时综合密度和经济相关密度是全国平均水平的两倍以上。长江流域水质一直较好，因而为沿途工农业生产和人民的生活一直提供着较为良好的水源。长江流域及西南诸河水资源报告 2014 年数据显示，当年度长江河流水质状况较好，一到三类水河长占总评价河长的 77.4%，劣于三类水河长占总评价河长的 22.6%。164 个省界断面中，全年水质为一到三类的断面占评价断面总数的 89.6%。60 个湖泊和 229 座水库中，全年水质为一到三类的湖泊和水库分别占 23.3%和 74.2%；80%的湖泊和 43.7%的水库呈现中、轻度富营养状态。在被评价的 329 个水源地中，全年水质均合
4、格的水源地占 58.7%；水质合格率达到 80%以上的水源地占 80.5%。 自然资源丰富。良好水质也为长江流域的水生生物生长繁殖提供了比较理想的环境，如流域内渔业资源丰富，淡水渔业产量约占全国 60%；湿地面积 1154 万公顷，超过全国湿地总面积的五分之一；分布着多种珍稀野生动植物，是全球生物多样性保护的热点地区。长江流域是我国重要的矿产资源地，黑色金属、有色金属、贵金属、非金属及能源矿产丰富，储量大，部分矿种达中国乃至世界之最。流域内的云南、贵州、四川、湖北、湖南、安徽等省均为我国的矿产资源大省，矿产资源及其相关产业成为这些地区的重要支柱产业。 （二）是全国重要的生态文明建设先行示范区所
5、在区域 2014 年 8 月 12 日，国家发改委等六部委联合印发关于开展生态文明先行示范区建设（第一批）的通知明确江西等 57 个地区纳入第一批生态文明先行示范区，江西、青海、云南、贵州全境纳入第一批生态文明先行示范区，均处于长江流域；同时多省编制了生态省建设规划，如湖北编制了湖北生态省建设规划纲要 ；湖南湖北还是全国两型社会综合配套改革试验区，等等。这些地区的生态文明先行示范建设，将有效地支持长江经济带的可持续发展。 （三）国家非常重视长江经济带的生态安全 2016 年 1 月 5 日，中共中央总书记习近平在重庆召开推动长江经济带发展座谈会，发表了重要讲话，强调了长江经济带生态文明建设地位
6、。他说，长江是中华民族的母亲河，也是中华民族发展的重要支撑。推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，走生态优先、绿色发展之路，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，使母亲河永葆生机活力。习近平指出，长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库。当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。要把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项，实施好长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、水土保持、河湖和湿地生态保护修复等工程，增强水源涵养、水土保持等生态功能，等等。在这次座谈会上，中共中央政治局常委、国务院
7、副总理、推动长江经济带发展领导小组组长张高丽表示，2016 年是长江经济带发展全面推进之年，要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，推动长江经济带发展取得更大成效。要把改善长江流域生态环境作为最紧迫而重大的任务，加强流域生态系统修复和环境综合治理，大力构建绿色生态廊道。 二、长江经济带生态环境问题及治理难点 （一）长江生态问题日益严峻 就目前情况看，长江流域各省市虽然物产丰富，但处在经济社会快速发展时期，水资源及生态环境保护却因种种原因而面临极大的压力。例如目前随着流域内人口增加、工农业迅速发展，出现了一系列问题：森林覆盖率下降、泥沙含量增加
8、、水质恶化、珍稀水生生物日益减少、湿地面积缩减等等。据相关资料显示，长江的白鳍豚、白鲟已多年不见踪迹，长江江豚仅剩千头。根据国家环境保护部的调查结果，长江沿岸聚集了约 40 多万家化工企业，沿江而下的分布基本是围绕钢铁、炼油、石化等产业展开。可以想象，当前，长江经济带已呈现“化工围江”的局面。以江苏为例，据报道，长江江苏段水质降为类，沿江 8 市污水排放量约占江苏全省排放量的 80%，103 条支流即有近 130 个排污口。 （二）生态保护观念不强 经济发展不够仍然是摆在长江经济带各省市尤其是中、西部地区最大的实际，因此，多年来，在这些地区由于片面追求经济发展的速度，引大资金、上大项目，大干快
9、上，以致良莠不分，来者不拒，因而钢铁、造纸、煤电等对生态环境造成恶劣影响的项目也一哄而上，因而对土地、大气、水资源生态环境保护的漠视几近疯狂，形成了公众既是污染的受害者，也是污染的制造者。可见，推动公众生活方式绿色化尤为重要。遗憾的是，目前公众生态意识并不强，这从随处可见的乱丢垃圾，奢侈性、攀比性消费等现象便可窥其一斑。 （三）跨区域生态环境治理的难点 长江经济带生态治理是跨区域性的治理，且不说中央目前还没有对长江流域生态环境保护进行总体安排，即便在地方亦无相关法律法规体系建制， “多龙治水”的现象普遍。区际间也没有建立统一的联防联治的工作机制，存在流域治理各自为战、力量分散、标准不统一等问题
10、，因而一定程度上影响了长江流域治理效果。另外，目前长江流域生态补偿大多是区域政府行为，因而未能实现全流域生态补偿，流域生态补偿机制有待进一步完善。再说，生态治理不是一朝一夕就能完成的事情，需要投入大量的资金，等等。可以说，跨区域性现行行政体制的分割性和流域环境整体的不可分割性，以及跨界河流水污染治理的复杂性，都是沿江多省市必须认识到位的问题，因为这一关键问题决定了各地方政府单方面的努力是无法达到流域跨界水污染治理目标的。 三、建立维护长江经济带生态安全的保障机制 长江经济带 9 省 2 市横跨我国东、中、西部，流域面积广阔，因而要在流域“生态共同体”共建共享的理念下加强体制机制创新，实施生态协
11、同治理，建立维护生态安全的保障机制，毫无避讳是有一定难度的。正因为如此，所以必须跨越。而就中国国情，要解决好这一问题，必须做到以下几点： （一）建立长江流域高层协调委员会 长江水利委员会（简称“长江委” ）作为水利部派出的流域管理机构，在承担长江流域生态环境保护方面发挥了积极的作用。但在行政上的分属性和流域上的管理统一性之间却存在着一定的矛盾，因而流域管理往往处于辅助地位，尤其表现在跨行政区水污染问题上。同时，在水污染管控方面，环保部和水利部职责也不一样。譬如环保部门主要负责水质的管理，而水利部门则主要负责水量的管理，两部门难能有机协调。因而针对流域环保管理的特殊性，必须建立一个统一的长江流域
12、生态环保协调机构。有鉴于此，建议国家主导组建跨行业（水利部、环保部、三峡集团、交通部等等） 、跨地域（辖区各省、市）的长江流域协调委员会，建立定期联系会议制度，通过定期召开联系会议，协调人类活动与生态环境之间的关系，加强对整个长江流域的生态环境保护的规划、指导、协调和决策、保护、以尽快恢复流域自然生态环境。 （二）完善生态文明法规体系 经过多年的生态建设，长江经济带 9 省 2 市结合各自实际情况，已制订和颁布了一系列符合地方要求的环保法规和政策，所有这些无疑为长江经济带的生态安全提供了重要保障。但随着形势的变化以及人们对环境保护的更高需求，导致部分法律与政策不配套、不协调问题不断出现，执法不
13、严、执法力度不一、管理不力、行政处罚偏轻、生态环境损害难获赔偿等问题时有发生。因此，需要进一步修订、完善各省市地方性法规、政府规章和规范性文件，建立有利于长江经济带推进生态文明建设的法规体系。同时，针对目前的环保法律法规大都侧重在某个专门领域的现状，要借鉴国际先进的流域管理法规体系，成立专门的法制政策研究部门，针对长江经济带水资源保护和污染防治，抓紧研究制定专门的长江流域法规，实现对长江流域的综合管理。 （三）建立跨区域联防联控体系 水的流动性和大气的移动性等使水污染和大气污染具有本地污染和区域污染的叠加效应，为防止长江流域进入“你污染，我治理”的怪圈，必须建立跨区域联防联控体系，实现长江流域
14、同步环境治理。要共同编制水污染防治规划，携手防治流域内重点江河湖库水污染。共同加强防治大气污染，建立长江经济带统一的工业项目、建设项目环境准入和主要污染物排放标准。统一淘汰经济带内落后产业，联手控制高污染、高排放工业、企业继续新增产能；逐步统一清洁能源供应指标；联手开展城市大气污染防治，推进脱硫脱硝工程建设，统一淘汰黄标车和老旧车，防治机动车尾气污染，加强对工业烟尘、粉尘、城市扬尘和有毒有害空气污染物排放的协同控制；统一流域内各省环保监测方法和标准，搭建统一的生态保护监测网络，实现一体化监测质量管理；建立完善的流域环境信息网络平台，实现省域间环境信息的共享。加强环境执法队伍建设，建立流域内环境
15、保护部门统一监管、相关部门各负其责的环境执法机制包括健全跨行政区的纠纷调解机制，诸如协商机制、仲裁机制、法律诉讼机制。等等。 （四）完善生态补偿机制 建立生态补偿机制是生态文明建设的重要制度保障。目前，国内许多省份在一些主要流域分别开展了流域生态补偿，当断面水质超标时，由上游给予下游补偿；当断面水质指标值优于控制指标时，由下游给予上游补偿。譬如，于 2011 年在新安江建立的全国首个跨省流域生态补偿机制试点，就是由财政部和环保部牵头组织，每年安排补偿资金 5 亿元，规定只要安徽出境水质达标，下游的浙江省每年补偿安徽 1 亿元，否则则罚。建立上下游互访协商机制，统筹推进全流域联防联控，如两省环保
16、监测人员每月在交界水面共同取样、分别检测。黄山市和淳安县就新安江流域综合治理情况明确建立联合监测、汛期联合打捞、联合执法、应急联动等机制，成立了地区联合环境执法小组，共同预防与处置跨界环境污染纠纷。在继续推广借鉴成功流域生态补偿机制的基础上，按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，建立长江经济带生态补偿机制，建立跨省流域共同出资的生态补偿基金，明确各级政府的职责权限，督促流域各类受益主体履行生态补偿义务、生态损害者履行治理修复责任、受偿者履行生态保护建设责任，保证全流域生态安全。 （五）建立环保投入机制 根据国际经验，环保投资占 GDP 的比例为 1%1.
17、5%时才能基本控制环境污染；当投资占比提高到 2%-3%时，环境质量才能明显提高。发达国家的环保投资大都占 GDP 比例的 2%-3%，我们国家环保投资占比还处在1.5%左右的水平。长江经济带生态文明建设需要投入大量的资金，方能建立起稳定的环保投入机制。首先，长江经济带作为国家生态安全重要组成部分之一，国家应从中央财政拨出专款用于长江流域生态安全建设。其次，长江流域省市各级政府应继续加大环保财政投入，环保投资占国内生产总值的比例应尽快向发达国家看齐。再次，探索环保投资主体多元化。即除了政府财政投资外，同时应积极探索政府绿色债券融资、采购制度、财政贴息、公私合作模式（PPP 模式） 、税收激励政策等等，以鼓励企业、个人和外商投资，积极参与长江流域生态建设。 （六）完善全民参与机制 流域的可持续发展是一个自上而下和自下而上的双向过程，在制定科学的、合理的生态治理战略的同时，要建立不同层次、不同领域的单位和公众的积极参与机制。对于政府而言，要逐步淡化 GDP 考核指标，完善生态环保指标考核体系；对于企业而言，要综合运用规划、投资、产业、价格、财税、金融等政策措施，形成强有力的激励机制，引导绿色发展；对于广大公众而言，则应加大绿色环保理念宣传，组织探索绿色生活系列创建活动。形成一个人人不污染、人人防污染的良好社会风气。 责任编辑：马昌运
