1、完善市场监管体制机制研究加强市场监管是现代政府的基本职能之一。它是指政府依据规则对市场主体行为进行引导和限制，从而解决市场自身难以调节的外部性、信息不对称和分配不公等问题，纠正市场失灵。党的十八届三中全会明确提出，改革市场监管体系，实行统一的市场监管。其目的就是要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。如何探索完善市场监管体系，实行统一的市场监管模式，值得深入思考和实践。 一、以往市场监管体系存在的问题 从制度设计上看，我国市场监管采取行业主管部门监管和综合监管部门监管相结合的模式。从现实执行的效果来看，还存在不少问题。 一是监管机构设置分散，部门中心主义严重
2、。市场监管机构设置过于分散，导致部门、行业立法不一、政出多门，各自执法、重复执法现象比较严重。一旦出现问题，部门和行业监管都从部门中心主义出发，按各自的执法标准和规范，进行调查处理，使原本应保持统一连贯的市场监管执法活动变得杂乱无章、相互冲突，给市场监管工作带来极大的困难，影响了执法部门的监管效率。 二是各部门权力横向配置不清晰，市场监管边际效益递减。现代经济产业链条的复杂性，使商品生产加工、流通、消费等环节无法严格分开，导致监管主体与监管对象在理论与现实上的错位。一些垄断和关系民生的行业，比如电信、金融、医药等行业，都有专门的行业监管部门，而综合监管部门比如工商、质监、食药监、安监等部门对这
3、些行业的一些经营行为也有规制职能。在监管实践中，经常出现执法交叉，既存在重复监管，也存在监管空白，造成执法资源的重置和浪费，导致市场秩序治理边际效益递减。 三是缺乏完善的协同机制、监督机制及社会参与机制。监管部门横向协同机制缺失，各部门独立执法，各自为政，部门利益冲突，信息难以共享，执法配合难以完成。地区之间合作机制缺失，地区分割的治理体制使许多跨地域违法经营行为难以得到及时有效的处理。治理方式缺乏预见性和技术性，市场秩序的治理缺乏长效机制，执法活动缺乏规范性和持续性，影响了整体效益。监督机制不完善，监管体制不顺畅，责任追究制度不明确，绩效评价体系不科学，造成监督失效或盲目问责，难以对市场主体
4、形成有效的制度约束。社会参与机制不健全，社会治理力量没有得到充分利用，官民协同的社会参与机制尚未完全建立。 二、当前市场监管体系改革的现状 近两年，全国范围内市场监管体制改革正在有序推进，但总体来看，尚处于起步阶段，各地主要在工商、质监、食品药品监管等领域探索建立统一的市场监管体制。各地改革模式存在差异，各有特色，大致有三类。 （一） “纺锤型”模式 2009 年，深圳市整合工商、质监、物价、知识产权的机构和职能，组建市场监督管理局，后来加入全链条食品安全监管的职能。2014 年，深圳市组建市场和质量监督管理委员会，下设三个机构，分别是深圳市市场监督管理局（挂市质量管理局、市知识产权局牌子）
5、、深圳市食品药品监督管理局、深圳市市场监督稽查局。在区一级分别设置市场监督管理分局和食品药品监督管理分局作为市局直属机构，在街道设市场监督管理所作为两个区分局的派出机构。深圳模式呈现上下统一、中间分开的“纺锤型”结构。 深圳模式目前看有三大优点：一是采取分类监管模式，区分对待普通产品质量与食品药品安全，将食品安全监管职能调整由食品药品监管局承担，实现专业化监管。二是统一监督执法队伍，解决多头执法问题，有利于减轻市场主体负担，提升监管公平性。三是宏观政策设计与微观监管有机结合。但同时，深圳模式在监管政策一致性方面面临挑战。各类市场监管部门的“前世今生”截然不同，这种差异会带来行政许可、行政执法和
6、行政处罚的标准不同和风格冲突。同时，将不同部门糅合在一起，需要统一的行政流程再造，否则会产生内部行政文化冲突。例如，标准化、知识产权促进和保护、消费者权益保护工作原分属质监、知识产权和工商部门，整合后需要按业务内在联系的逻辑而非部门间联系的逻辑来确定工作流程。又如，由于法律法规没有相应调整，监管人员在监督执法时要带好几套法律文书，相对人也不得不面对不同执法标准和行政风格。 （二） “倒金字塔型”模式 2013 年 12 月，浙江省在县市区整合工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局的职能和机构，组建市场监督管理局。同时通过重新布局结构，综合设置市场执法机构、基层市场监管所、技术检验检
7、测和市场投诉举报等机构；地级市自主选择机构设置模式；省级机构设置保持不变。浙江模式呈现基层统一、上面分立的“倒金字塔形”结构。这项政策创新迅速扩散，安徽、辽宁等省份以及上海、武汉等城市也逐渐开展类似改革。烟台市也探索实行了“倒金字塔”模式。2014 年10 月，烟台市县级工商、质监、食品药品监管部门正式启动“三合一”工作。在改革实践中，烟台市推行“六个一”工程，每个县市区设置一个市场监督管理局、保留一支市场监管执法队伍、搭建一个市场监管信息平台、设立一个市场监管投诉中心、设置一个检验检测中心，每个镇街建立一个市场监督管理所。通过整合，有效解决了部门之间权责不清、执法监管范围重叠等问题，实现了对
8、市场的统一监管，促进了人力资源和技术力量的优势互补，增强了市场监管工作合力，提高了市场监管效能。 在肯定该模式在贯穿生产、流通、消费全过程，监管、执法、技术支撑相衔接方面的优势外，也应当认识到带来的问题。首先，监管工作一致性受到挑战，由于上级部门没有同步改革，上级多头指挥带来运转不畅，导致基层落实时容易顾此失彼。其次，地市级监管部门倾向于将食品药品监管中的许可、监督检查等事权下放给县级，但监督执法和技术支撑资源并未随之下沉，机构改革陷入“监管职责往下压，监管资源被截流”的困境。以往质监和食药监在乡镇基层没有派出机构，监管工作由县局机关和直属机构承担；改革后，县级市场监管局可能将大量监管职责下放
9、给乡镇市场监管所。对于那些原本底子薄、整合力度不够、配套措施不到位的地方而言，有可能成效达不到预期。此外，新体制还容易滋生地方保护主义。一些地方为优化投资环境设立“企业宁静日” ，监管部门只能在规定时间对企业进行监督检查，且必须通过有关部门审批，随机检查就不可能实现。上海发生的福喜“过期肉”事件中，执法人员就在进入封闭厂区时遇到障碍。 （三） “圆柱型”模式 2014 年 7 月，天津市整合市食药监局、市工商局、市质监局的机构和职责，以及市卫生局承担的食品安全有关职责，成立市场和质量监督管理委员会。同时整合三个局的执法机构，设稽查总队。在区县层面，设市场和质量监督管理局，受市场监管委垂直领导，
10、乡镇街道设置市场监管所作为区市场监管局的派出机构。这样，天津从市级层面到区、街道办全部实现“三局合一” ，形成全行政区域内垂直管理的“圆柱型”统一市场监管模式。 天津市场监管体制改革是在简政放权的大背景下实施的，具有明显的政治导向性，目标是一个部门负全责、一个流程优监管、一支队伍抓执法、一个平台管信用、一个窗口办审批、一个中心搞检测、一条热线助维权。天津改革的最大亮点是实现了健康产品统一监管。2013 年国务院机构改革有限整合了食品药品监管职能，但很多职能依然散落在农业、卫生、质监等相关部门，一定程度上割裂了食药产品监管体系，导致出现“按下葫芦浮起瓢”的困境。因此，天津在食品药品统一监管方面可
11、谓迈出了重要一步。 “圆柱型”模式的机构整合力度最大，但机构“物理叠加”并不意味着机构职能的“化学反应” ，因此，这种从上到下统一的机构整合面临的最大挑战就是内部行政流程整合的问题。如何由过去“九龙治水”的分段监管模式转变为改革后“一龙治水”的大部制模式，如何将过去部门间推诿扯皮变成改革后部门内的有效协调，是机构整合之后需要认真研究解决的问题。 三、完善市场监管体系的意见建议 （一）创新监管理念，制定市场监管战略目标 一要重新界定政府对市场监管的内容和手段。政府对市场监管的范围应当缩小，从“无所不管”转向“有限领域” ，从“过度干预”转向“适度干预” ，从公共服务的“缺少干预”转向“加强干预”
12、 。市场监管的手段要转变，从计划、行政手段为主转向经济、法律手段为主，从直接控制为主转向间接控制为主，监管由基于“人治”转向“法治” ；监管本身也要接受法律监督和制约，建立市场评价指标体系，改革市场秩序监管体系，提高干预的有效性。 二要制定纵横协调、条块协同的市场监管战略目标。这是实现市场监管效率的基础和逻辑起点，也是解决分散监管存在的部门中心主义的理想路径。制定市场协同监管的战略目标，必须处理好三个关系：横向上，应考虑部门之间监管目标的协同性；纵向上，应注重中央政府的监管目标与地方各级政府监管目标的平衡与衔接；还应注重各部门条条管理的目标与地方政府块块属地监管的目标要吻合。 （二）整合部门职
13、能，建立统一、协同监管的组织架构 横向上，要整合监管部门职能，解决监管职能分散、监管效率不高的问题。纵观近年来对市场监管体制的历次调整，整体而言，仍未能有效打破各部门、各行业分散监管的体制模式。究其原因，在于原有体制运行多年，形成了与组织结构密切相关的既得部门利益，导致了低效率市场监管制度的存在。因此，要花大力气对现有市场监管职能部门进行职责整合，尽量减少行业监管部门，将行业监管部门承担的与综合监管部门交叉、重叠的职能调整到综合监管部门，从而提高监管效率。 纵向上，主要是解决好中央政府和各级地方政府之间的职责分工问题。应尽快明确中央政府与地方政府在治理跨区域市场秩序问题上的职责。在各级地方政府
14、负责本行政区域市场秩序职责的同时，中央政府承担跨省域市场秩序问题的主要治理职责，而省级政府则应当承担跨市域市场秩序的治理职责。此外，各级地方政府权责不一致的问题也亟待解决，原则上，上级职能部门仅对下级部门进行业务上的指导，而不直接参与其日常工作。 （三）完善监管机制，构建统一的市场监管体系 一要加强市场监管法律法规建设。政府应建立相互联系、完整的市场监管法律体系，确保市场规范运作、公平竞争、消费者利益得到充分保护，同时也最大限度地减少自由裁量权，确保监管部门依法行政、有效监管。除了注重监管过程的合法性外，在监管过程中还要注重程序的合法性，使市场监管行为既能有效运行，也能最大限度避免行政腐败，从
15、而为经济发展提供良好的制度空间。 二要建立跨部门协同的市场监管机制。要在明确各主体监管职责的基础上，通过建立协同机制来协调各方行动，确保市场监管有效发挥作用。首先，应建立一个国家层面的市场监管机构，作为常设性的议事协调机构，并成立专门的办公室，承担日常协调事宜，包括研究拟订市场监管法规制度，分析整体形势，协调重大专项行动，评价各部门、各级政府市场监管工作情况等。其次，各职能部门之间应通过明确职责边界、建立责任清单等方式厘清各自监管职责，避免因权责不清产生的监管矛盾；同时，各部门还应加强监管过程中的相互协作与配合，形成长效协同机制，共同提高监管效率。 三要建立行之有效的内外部监督机制。要建立监管
16、机构内部的权力制衡机制，避免权力过度集中。监管机构的职能设计应遵循职能分享原则，将监管机构决策、执行与监督职能进行分解，由不同部门行使，并保持相对独立性，实现相互制衡。要引入公众监督机制，细化监管机构对公众的责任目标，增强决策过程的公开性和公众参与性，拓展公众对监管机构的监督途径。要建立对监管者的激励机制和问责机制，通过最优监管契约设计，形成激励相容的监管机制，从根本上避免监管行为的主观性和随意性。 （四）转变监管方式，构建以政府为核心的多元市场监管体系 一要打破单一主体监管格局，发挥多元主体监管的整体效能。当前，市场监管应以政府为核心，政府协同各监管主体并同时对其它主体进行监管，最终形成“政
17、府负责、部门协作、行业规范、公众参与”的多元市场监管格局，发挥整体监管效能。 二要分化政府职能，拓宽社会性的市场监管渠道。政府要大胆地向社会组织分权，将政府所承担的技术性、服务性、协调性工作，从政府职能中分离出去，交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织，实现市场监管职能合理分化。要充分发挥公众和舆论的监督作用，对破坏市场秩序的行为进行报道和曝光，让违法者无处藏身、无利可图。要建立举报奖励制度，公布市场监管热线，充分调动广大群众参与市场监管的积极性。 三要加快行业协会体制改革，充分发挥行业协会的监管作用。行业协会既是企业权益和市场经济秩序的维护者，又是政府与企业之间的桥梁纽带，在市场监
18、管方面，具有政府职能部门不可替代的作用。但目前我国行业协会地位不独立、政会不分，功能缺失、服务水平不高，导致行业协会暴露出“带着市场的帽子、舞着政府的鞭子、坐着行业的轿子、拿着企业的票子”的反常现象。因此，要加快行业协会体制改革，改变目前行业协会“半官半民”的性质，真正发挥行业协会“联系面广、行业知晓度高、融服务与监管于一体”的优势，承担起政府让渡的相关市场监管权力，构建起低成本、高效率、广认可、少对峙、重服务的市场监管体系。 （五）坚持宽进严管放管并重，加强重点领域的市场监管体制改革 一要放宽市场准入。现代政府的市场监管理念要求逐步放松政府对市场交易的经济管制，从而提高市场参与主体参与市场交
19、易的效率，促进其加强遵守市场监管规章制度的自觉性。要制定市场准入负面清单，政府以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入。要深化工商登记制度改革，推进工商注册制度便利化，大力减少前置审批，由先证后照改为先照后证。要简化手续，缩短时限，实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”登记制度。要大力减少行政审批事项，投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可和认定等，严格按照法律法规设定；凡违反规定程序设定的一律取消，从而创造更为宽松的市场营商环境，有效释放社会投资创业潜能。 二要强化食品安全监管。纵观主要发达国家，食品安全监管都是市
20、场监管的重中之重。当前我国食品安全监管体系还处于发展和完善阶段，仍存在监管力量不足、监管能力薄弱、行业协会发育不完善等问题，城市重大食品安全事故时有发生，广大农村和偏远地区食品安全隐患也不容忽视，亟需加强监管。要完善食品安全法律法规和管理体制，建立涵盖所有食品类别和食物链各环节的法律法规体系，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等工作提供依据。要加强食品安全法律标准的研究，提高惩罚标准，通过法律严厉处罚制售假冒伪劣食品违法行为。要加强食品安全监管体系建设，整合资源实行统一监管，将食品安全监管职能集中到一个或少数几个部门，并加大部门间的协调力度，实现权责相对集中，避免因职能交错造成管理体系混乱。要建立食品安全可追溯体系，强调对生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等环节实行全过程监控，避免任何重要环节的缺失可能对食品安全造成的冲击。要强调食品安全管理政策、管理措施的公开性和透明度，增强生产者、消费者的食品安全意识，增进公众对食品安全管理的参与和监督，避免媒体对食品安全事件的炒作和误导。 三要改革监管执法体制。长期以来，我国监管执法体制一直备受诟病，监管执法过程中普遍存在多头执法、多层执法、重复执法以及不执法、乱执法、执法扰民等问题，严重影响了政府的威信和监管执法的效果。因此，要大力推动监管执法体制改革，创新执法方式，整合优化执
