1、农村宅基地制度运行中存在的问题与改革路径思考摘 要 在我国城镇化不断推进的背景下，农村宅基地制度的弊端日益显露。北京市作为城市化程度较高的地区，郊区县农村宅基地制度运行中面临的现实问题也较为突出。据此，本文以北京市部分区县农村宅基地制度运行实证研究为基础，分析当下宅基地制度运行中存在的问题，并探讨新形势下农村宅基地制度改革的路径选择。 关键词 农村 宅基地制度 制度改革路径 作者简介：张文婷，北京市顺义区委党校，讲师，硕士研究生，研究方向：行政法环境与资源保护法。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）03-215-02 一、引言 农村宅基地制度作为
2、农村重要的土地制度与如今的社会现实发生了激烈冲突，引发了农户土地权益保障与土地资源保护、宅基地使用权的福利属性与财产属性、宅基地的闲置与无序扩张等一系列矛盾，现有的宅基地制度已经无法妥善协调这些矛盾。北京市作为城市化程度较高的地区，郊区县宅基地制度运行中面临的现实问题也较为突出。因此，本课题旨在以北京市部分郊区县为例，在掌握农村宅基地制度运行现状基础上，探究当前面临问题产生的原因，并进而思考农村宅基地制度改革发展的路径选择。 二、调查样本概况 北京市作为城市化程度较高的地区，郊区县宅基地制度在实际运行过程中面临的问题较为突出，本课题选取了北京市顺义区、昌平区、通州区、怀柔区为样本点，分别进行了
3、一系列微观和宏观层面的调研工作。首先，为了准确反映出京郊宅基地制度运行现状与问题，我们实地进行了问卷调查。共对农户发放问卷 300 份，有效问卷 298 份。调查问卷发放对象的年龄主要集中在 22 岁-55 岁；大部分为高中及以下学历；问卷发放对象所属家庭人口规模在 1-3 人的占 21%，4 人以上（包口 4 人）占 79%；问卷发放对象所属家庭年总收入在 2 万元以下的占 13%，年收入在 2 万至 4 万元的占 56%，年收入在 4 万元以上的占 31%，大多数家庭的年收入呈逐年增加状态。 其次，课题组通过走访，面对面地与村民、村干部进行交流，了解他们对现有农村宅基地制度的一些看法；走访
4、区级国土部门相关工作人员，了解了相关区域宅基地管理工作现状及突出问题；走访区级法院相关工作人员，了解了相关区域宅基地纠纷的多发易发类型，整合多方有用信息及较有代表性的意见为提出解决方案提供有益参考。 同时，为了保证本课题研究的客观真实性和严谨性，课题组收集整理了关于农村宅基地制度的相关法律法规，北京市关于宅基地的相关规范性文件，以及有关部门提供的宅基地相关数据和文件资料，这些资料为本课题研究提供了有力支撑。 三、京郊部分地区宅基地制度运行中面临的问题 （一）宅基地面积超标和短缺现象并存 北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定（2007 年）第六条对宅基地建房用地标准进行了明确规定，
5、然而，课题组在调研中却发现部分村存在未严格执行关于农村宅基地面积限额的情况，一些村宅基地人均面积超标严重。同时，调查发现，一些村每年至少有 5，6 户农户申请建房，但由于老宅基地闲置没有及时回收利用，新的建房需求无法得到满足，以至于土地闲置和需求旺盛的矛盾也日益尖锐。 （二）农民流动与宅基地区位固定性的矛盾普遍存在 北京市郊区县农村中相当数量的年轻人进城务工，但目前来看这种迁移尚未构成永久性迁移流动，许多进城务工者，不能也不愿意放弃宅基地为其带来的生活保障，造成了相当数量宅基地的闲置。另有一些先富起来的市郊农民进城购房，宅基地处于闲置状态，这些在市区购房的农民留在农村的宅基地由于受现行法律、法
6、规的限制，不能进行公开合法的转让，村集体组织也难以收回。随着城市化的进一步加快，在当前宅基地退出机制缺失的状态下，宅基地的闲置比例还将进一步上升。 （三）因曾停止宅基地审批，用地紧张，部分村庄私搭乱建问题较为严重 北京市自 1999 年始，曾冻结农村宅基地审批，导致一些村镇分家立户等新增宅基地问题无法解决。2006 年，为贯彻落实北京市人民政府办公厅关于明确界定本市国土资源管理行政许可事项政府职责权限的通知和国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见 ，切实加强和规范农村宅基地管理，促进宅基地集约合理利用，北京市国土局发出关于加强农村宅基地审批管理有关问题的通知 ，宅基地审批权上收区（县）国土分局
7、，宅基地审批难度加大。于是，受到经济利益的强烈驱动，很多农户在原有宅基地范围内私搭乱建，能盖的地方都盖上了房子，包括庭院甚至挤占道路，多余的房屋用于出租，造成某些村住宅布局混乱，村庄环境脏、乱、差。 （四）宅基地隐形交易市场已有相当规模 北京市农村法治研究会在北京市农村宅基地及农民住宅条例的法规预案研究报告中称，我国明确禁止向城镇居民出售农村宅基地，但私下交易现象屡禁不止。据国土资源部统计，在经济发达地区特别是城乡结合部，农村宅基地通过房屋买卖、出租、抵押变相流转已是普遍现象，形成了自发的隐形市场，流转的宅基地占比在 10%至 40%之间。据调查，北京市郊区农村宅基地变相流转，主要集中在买卖、租赁两种方式，其中以租赁最为活跃。 四、宅基地制度运行中存在问题的形成原因分析 （一）经济利益驱动、多方需求旺盛及农村生态吸引力是宅基地隐形交易形成的主要原因 1999 年国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知 ，2004 年国土资源部又发布了关于加强农村宅基地管理的意见 ，2007年国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知 ，2008 年国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知等对农村宅基地使用权进行了严格限制，但由于经济利益驱动、多方需求旺盛及农村生态吸引力仍然形成了宅基地隐形交易现状。
