1、“低保”制度研究文献回顾摘 要：“低保”制度的有效性取决于这一制度实施过程所涉及的关键环节和关键要素，以及这些环节与要素之间的关系能否得到科学的认识和正确的把握。也就是说， “低保”制度是否获得预期的效果以及其功用的大小，取决于“低保”制度运行中究竟存在着哪些问题，以及这些问题在一定的经济、政治、文化、社会条件下能否得到有效解决。 “低保”制度从建立到完善需要一个漫长的探索过程，通过对相关文献的总结，并从中寻找中国“低保”制度研究的发展、演进轨迹，进而形成一个比较清晰的研究框架。 关键词：“低保”制度；文献；研究轨迹 中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013
2、）36-0078-03 一、关于低保制度重要性的研究 孙立平（2004）研究发现，仅仅通过市场运作，经济收益不可能自觉分配给社会的贫穷群体，我们需要一种再分配职能来纠正这种不断增加的不平等。他提出，社会分化是以不平等的秩序为基础的，经济增长与社会发展处于断裂状况。最低生活保障制度就能够发挥其应有的功能，它的有效补偿机制，可以缓解区域差异的扩大，城乡差距的扩大，不同群体之间收入差距的扩大，使经济发展和对普通民众的社会保护的共同目标最大化。 周沛（2010）认为，最低生活保障制度是社会保障制度的重要组成部分，是现代国家最基本的社会保障制度之一，它对于解决贫困人口的基本生活问题至关重要，对社会政治、
3、经济、文化的发展同样具有重要意义。 二、关于如何制定低保标准的研究 国内学者唐钧持续关注“低保”问题并开展了深入的研究。早在1995 年，唐钧就开始关注国际上通用的确定最低生活保障线的方法。1997 年，唐钧在中国现有的测算城市低保标准的方法基础上，根据市场菜篮法、恩格尔系数、国际贫困标准和生活形态法提出一种综合测算法，同时根据中国低保政策现有的实际情况来确定三个最低生活保障标准，分别是“生存线” 、 “温饱线”和“发展线” 。 2012 年，唐钧再次提出了”综合法”的研究方案。该方案包括三个步骤。第一步：用生活形态法来确定中国不同社会、经济发展水平地区的贫困家庭的生活形态，以此找出符合这些生
4、活形态的贫困群体；第二步：分析一般居民和贫困户的收入和消费，求出生活必需品的菜单，再用市场物价来较为客观地求出最低生活保障线（包括生存线、温饱线和脱贫线） ；第三步：将贫困线与社会平均收入（中位数）挂钩，对最低生活保障线进行调整。唐钧的持续研究得出了切合中国实际的解决方案，具有一定的可操作性。 杨宜勇、张英、顾严（2006）将“三梯队模型”表述为三个等六个级，三个等就是三个经济带，六个级是指每个经济带内部又划分为两个级。 “三梯队模型”的主要意义在于：一是解决“应保尽保”问题；二是满足区域发展不平衡的需求现状；三是优化中央地方财政关系，逐步实现基本公共服务均等化。从实践意义上来看， “三梯队模
5、型”既可以避免过去城市最低生活保障制度产生的主要问题，又符合中国区域经济发展的特点，还能兼顾中央和地方的积极性。 雷小康（2009）认为，中国低保制度应该走向“配套措施”和“分类救助” 。 “配套措施”是指为解决低保对象在医疗，子女教育和住房等特殊问题时所采取的配套措施。 “分类救助”是指对低保家庭中特殊需要成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人采取的特殊政策。 “配套措施”和“分类救助”依据不同情况进行科学分类的前提下，实现各类困难群体都能获取党和政府的救助与关怀，更能够体现政策善意与普适性。 景天魁（2006）强调所有公民在“低保”这条底线面前所具有的权利一致性，认为低保制度应该坚持底线公
6、平的原则。这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分，是起码的部分，其基本权利必不可少的部分。一个公民，如果缺少了这一部分，那就保证不了生存，保证不了温饱，保证不了为谋生所必须的基本条件。因此， “底线公平”需要社会和政府来提供。 三、关于低保制度存在问题的研究 鲍海君、吴次芳（2002）认为，征地过程中，补偿和安置费没有合理分配、利用、缺乏必要的社会监督机制，从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，则大部分被中间商或地方政府所得。这一结果导致被征地群体的贫困化。 祝华军（2002）提出，在土地承包权之外，应赋予土地新的产权土地保障权，将其界定为当期集体成员拥有依靠土地
7、收益保障自身基本生活的权利。土地征用时应将满足农户保障权所需费用计入成本，如同国有企业破产时现有资产必须先保证用于企业职工的安置一样，国家必须要有特殊制度安排以保证农民的利益不受损害。 洪大用、刘仲翔（2003）认为，低保制度需要从以下几方面反思：目标定位是否清晰；制定最低生活保障的指导性标准是否正确；是否建立了科学的低保制度运行模式；低保制度环境是否得到了优化。反思的目的就是需找问题的解决方案。 李学斌、王原（2003）研究发现，低保制度存在许多问题，主要包括：低保金筹措、管理中的问题；低保工作人员素质及管理水平的问题；宣传力度不足；与相关部门协调难的问题等。必须通过完善、规范有关制度；以工
8、代赈、救助与职业培训挂钩；动员社会力量，扶助低保人群；实行低保金社会发放；强化监督及与其他社会保障体系协调等措施来解决。 曹艳春（2009）利用中国 36 个城市 19982009 年的面板数据，分析了影响城市居民最低生活保障标准动态变迁的经济、政治和社会因素及其影响效应，结果显示，城市居民最低生活保障制度是最低生活保障而非基本生活保障。 “低保”标准并未有效地缩小贫富差距；“低保”标准对贫困者就业意愿具有较弱的负效应。曹艳春提出，应采取以下措施完善“低保制度”：对应经济社会的发展水平动态提高标准；以收支衡量贫困，保障标准全面化；设置量化指标，评估过程客观化；考虑家庭情况， “低保”标准梯度化
9、；设置不同救助，救助方式套餐化。 在世界银行资助下，丁孝智、周丽、梁标等人（2011）完成了对于广东四会市的实地考察。他们发现，由于贫困标准低，致使相当部分本应享受政府和社会关爱帮助的“穷人”被排除在帮扶对象之外，人为地阻碍了这部分人生活福利的改善。在四会市的调研中，即便对于大幅提高后的扶贫新标准，受访群众认为， “还是不够” 、 “还是偏低” 、 “不能满足家中的基本需要” （占受访低保户的 100%） 。政府在确定城乡贫困线的基础上，逐年根据物价指数对其微调，同时，多管齐下，多渠道扶贫，落实贫困人口参加新型城乡合作医疗的优惠政策，完善新型城乡合作医疗制度，努力提高“参合率” ，实行新型城乡
10、合作医疗制度与大病救助制度的有效衔接，对城乡贫困人口实行大病救助制度。国家扶贫标准的提高是大势所趋，随着经济的进一步发展，这一标准还会继续提高。 郭健美、刘晓红、刘同芗（2011）认为，经过十多年发展的低保制度，迄今为止仍然将城市和农村居民分属两个不同的制度，严格按照户籍管理区别对待。这种城乡分割的低保制度不仅将处于城市与农村之间的进城务工人员、失地农民排斥在外，造成新的社会不公平，而且在户籍制度改革和城乡统筹发展的背景下，低保制度自身发展也受到严峻挑战。 赵丽杰（2012）认为，贫困人口是任何一个时代都会发生并存在的，和各国的经济发展水平没有很大的相关性，而是一个客观的存在。他认为，无论在什
11、么时代，政府的社会救助方面都应该起主要带头作用，同时也不能忽视一些民间力量的作用。缓解城市低保边缘问题应将发展的重点放在医疗救助和教育两个方面：选择教育救助是因为孩子教育支出是造成低保边缘家庭主要原因之一，必须引起高度的重视；医疗救助的目的性比较强，是促成劳动力重归劳动力市场的最好手段之一。在划分救助对象时应该把家庭支出作为一个重要的划分标准，因为对于任何一个贫困家庭来说，陷入贫困的主要原因是收支不平衡。收入是一部分，但是支出也是不能不考虑的因素。再有就是临时救助体系不完善，低保边缘户除了得到临时救助以外，基本得不到什么实质性的救助，这也导致了很多处于贫困边缘的人不愿意申请城市低保边缘救助，而
12、是想方设法挤进低保救助的范围，而低保边缘群体又不在低保规定的范围内，这部分人最终不得不游离于各项救助制度之外，以救助低保边缘户的临时救助体系没有发挥其应有的作用，也没有从根本上解决贫困状况。 四、关于解决方案的研究 周诚（2003）提出，现行安置补偿事先规定其固定的倍数，都是有失公正的。对于土地被国家征用而失去衣食之源、生存之本的农民，国家理应使他们获得充分的补偿，这种补偿与其说是经济性的，不如说是社会性的。 杨燕绥、赵建国、韩军平（2004）认为，应强化农民养老金个人账户功能的政策性设计和管理方案，动员农民个人进行养老储蓄，集体经济组织为农民工缴纳养老保险费，政府对农民进行直接补贴，使其成为
13、护送失地农民进城的工具，进一步成为整合城乡养老保险计划的通道。 洪大用（2003）在需求理论的基础上提议建立一个具有层次性的指标体系，主要分为四层：最基本的第一层为维持基本生活的食物需求，根据中国营养协会做推荐人体内做需要的最低等或中等能量摄入标准来确定；在第二层次的需求里指的是除食物外的生活需求，包括穿、住、行等基本生活费用；第三层次的需求针对的是家庭具体情况，它一般将家庭类型和家庭规模列为参考对象指标；在第四个层次则是针对我们所处的大环境所指定。 黄聪（2011）借鉴美国的救助经验，提出设计不同类型的救助项目或计划，并且明确划定救助标准，细化申请条例，把救助项目分为如补充保障计划、贫困家庭
14、临时救助的现金救助和如食品券等非现金救助，更好地满足被救助者的不同需求。 曾敏（2011）提倡教育扶贫，认为政府应该加强对低保家庭子女的教育扶持力度，做好低保对象子女的教育工作，提高他们自身创造社会财富的能力，增加收入，从根本上解决贫困现状，对低保家庭中新就业人员实施“救助渐退” ，将低保资金用到更加需要的家庭中。 2004 年，民政部、建设部联合颁布的关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知 ，标志着民政部门和其他政府部门正探索建立以城市最低生活保障为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗、教育和住房救助相配套的综合性救助体系。 2006 年民政事业发展统计报告显示，截至 2006 年底
15、，全国 23 个省份建立了农村低保最低生活保障制度。2007 年 7 月，国务院发出关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知 ，明确要求在全国范围内普遍建立农村最低生活保障制度，并以因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民为保障重点，标志着农村低保制度建设进入全新的历史阶段。 参考文献： 1 孙立平.权利失衡与结构断裂N.经济观察报，2004-11-15. 2 周沛.社会保障概论M.武汉：武汉大学出版社，2010. 3 唐钧.国际确定最低生活保障线方法之研究J.中国民政，1995， （11）. 4 唐钧.确定中国城镇贫困线方法的探讨J.社会学研究，1997
16、， （2）. 5 唐钧.城市低保的最新发展研究J.中国市场，2012， （24）. 6 杨宜勇，张英，顾严.构建城乡统筹的最低生活保障体系J.中国人口科学，2006， （6）. 7 雷小康.中国最低生活保障制度现状与回顾J.社会保障研究，2009， （2）. 8 景天魁.社会保障：公平社会的基础J.中国社会科学研究院研究生院学报，2006， （6）. 9 鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设J.管理世界，2002， （10）. 10 祝华军.效率和公平的碰撞试议农村土地保障权J.上海城市管理职业技术学院学报，2002， （3）. 11 洪大用.完善居民最低生活保障制度的七个关键问题J.中
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