1、“营改增”对我国财税体制的影响及对策分析摘要：面对新一轮税制改革的不断深入， 结构性减税政策的实施，尤其是“营改增”的施行，中央与地方的税收收入分配格局、税收征管权都发生了巨大变化，现有分税制的财政管理体制已经不适应改革形势，构建新的财税体制迫在眉睫。在国家经济转型和十二五发展的关键期，深入分析“营改增”对我国财税体制的影响，多角度探讨应对策略，尽快构建新的财税体制，是推行积极的财政政策的必然要求。 关键词：营改增； 新财税体制 ； 影响 ；对策 中图分类号：F810.422 文献标识码：A 文章编号：1008-2670（2013）06-0055-06 一、引言 经济基础决定上层建筑，上层建筑
2、反作用于经济。税收制度作为国家运行的重要上层建筑之一，既是国家财政收入的基础保障，也是国家宏观调控的重要经济杠杆。一国税制的完善程度标志着一个国家的发达程度，随着国家政治经济形势的变化，我国财税制度的建立与发展经历了曲折的过程。税制改革始终都是我国体制改革的重头戏。自建国以来，我国税制共进行了五次较大规模的改革。营业税改征增值税（简称营改增）是继 1994 年我国税制改革之后的又一次税收制度的重大变革，是一次新的创新和突破，是结构性减税的重大举措，对我国经济转型、产业结构调整等方面具有重要作用。通过改革有效解决了服务业重复征税、增值税抵扣链条中断等问题。据国家税务局统计，在 2013 年 8
3、月“营改增”试点扩围后 9 月份的第一个申报期，全国纳入“营改增”试点的纳税人共申报增值税 125.37 亿元，其中 22 个新扩大试点省份纳税人申报39.28 亿元。全国实行营改增当月共减税 130.13 亿元，其中营改增试点纳税人减税 59.89 亿元，原增值税纳税人增加抵扣减税 70.24 亿元；22个新扩大试点省份减税 43.97 亿元，其中试点纳税人减税 14.15 亿元，原增值税纳税人增加抵扣减税 29.82 亿元。数据充分显示了“营改增”的减税效果，尤其是小规模纳税人成为最大受益者，税负下降普遍超过40%，促进了产业分工细化和市场经济的活力。 与此同时，随着“营改增”行业的全面推
4、开，国家改变税收归属权，将会给地方财政造成巨大的压力，或许地方的这种收支差距会持续拉大。与前期试点的上海、北京等经济较发达的地区不同，青海、甘肃等原本就财政“收不抵支”的西部省份， “营改增”后地方收支矛盾或更加突出。以青海省 2012 年为例。公共财政预算收入完成 319.7 亿元，比上年增加49.3 亿元，增长 18.2%。公共财政预算支出完成 1188 亿元，比上年增长220.6 亿元，增长 22.8%。青海省近年来营业税的增幅基本上都在 30%左右来源于中国经营报 。 。随着“营改增”试点的进程，越来越清晰的看到我国税制结构、中央与地方的税收管理和分配格局被打破，中央和地方的财权与事权
5、严重背离，这将阻碍改革的进程，不利于经济社会的发展。因此必须尽快分析“营改增”对现有财税体制影响，重新建立与经济发展相适应，与中央和地方的财权事权相匹配的新财税体制，以规避改革风险，为发挥税收职能奠定良好基础。 二、 “营改增”政策回顾 2010 年 10 月党的十七届五中全会首次提出 “扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收” ，并在 “十二五”规划中被再次明确指出；财政部、国家税务总局先后印发了营业税改征增值税试点方案 （财税2011110 号） ， 关于在上海市开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点的通知 （财税2011111 号） ） 、 关于在北京等 8 省市开展交通运
6、输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点的通知 （财税201271 号） 、 关于在全国开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点税收政策的通知 （财税201337 号）等一系列文件，营改增政策不断丰富和完善，试点地区由上海逐渐扩大至全国。对试点期间税收收入归属做出了较为明确和详细的规定，规定在试点期间保持现行财政体制基本稳定，原归属试点地区的营业税收入改征增值税后仍归试点地区，试点产生的财政减收，中央与地方按照现行财政体制分别负担。但是截至目前中央并未下发关于财政扶持的相关文件。 2012 年 1 月 1 日“营改增”试点工作首先在上海启动，交通运输业和部分现代服务业（“1+6”行业
7、）营业税改征增值税，这标志着我国“营改增”改革正式拉开了序幕；由于改征行业中一般纳税人的法定增值税税率普遍高于原有营业税税率，外加部分企业进项税额由于种种原因不能够抵扣，所以致使部分改征企业税负加重，尤以交通运输业最为突出1。针对这一情况，上海市财政局、国税局、地税局在 2012 年 2 月 2 日下发了关于实施营业税改征增值税试点过渡性财政扶持政策的通知 ，按照“企业据实申请、财政分类扶持、资金及时预拨”的方式，给予税负增加的试点企业过渡性财政扶持。 2012 年 8 月 1 日起至年底，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点范围，由上海分批扩大至北京、天津、江苏、浙江等 8 省市。第二
8、批试点后，在关于营业税改征增值税试点有关预算管理问题的通知 （财税2012367 号） ，进一步明确了关于改征增值税的收入划分：试点期收入归属保持不变，改征增值税税款滞纳金、罚款也全部归试点地区。试点期间第二批试点地区也相应明确了财政扶持政策：北京财政扶持资金由市和县分别负担，财政扶持资金按照“企业据实申请、财税按月监控、财政按季预拨、资金按年清算、重点监督检查”的方式进行管理；广东 10 亿财政资金补贴“营改增” ，安徽财政补贴按月拨付，按年清算2。 2013 年 5 月财政部、国家税务总局印发了关于在全国开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点税收政策的通知 （财税201337
9、号） ，8 月 1 日交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点正式扩大到全国范围，文件明确规定了营改增的纳税人和扣缴义务人、改征应税范围、税率和征收率、计算方法、税收优惠等要素，改征的税款仍然由国家税务局负责征收。 三、营改增对财税体制的效应分析 我国现行税制将税收收入划分为中央固定收入、地方固定收入和共享收入三种。 “营改增”政策的实施，在现行分税制下，改变了中央和地方财权的分配格局，对现行税制结构、管理体制等产生重要影响。 1.营改增将致使我国税制结构失衡 长期以来我国实行的都是以流转税为主体的单主体结构的税制体系，近年来所得税类尤其是个人所得税的增长，使我国税制结构由单主体逐渐向双主体过
10、度，但是流转税增长势头和所占比例仍居高不下（见表 1） 。由表 1 看出，在为实行营改增之前 2011 年增值税和营业税占税收总额的 42.28%，2012 年改革试点后增值税和营业税占税收总额的比例仍然达 41.8%，2013 年上半年达 39.09%。由此推测营业税全面改征增值税后，增值税占国家财政收入的比例预计将达到 40%左右，这一比重远远高于欧美等发达国家。 增值税属于流转税，主要是在商品和劳务流转环节征收，流转税比重过高存在以下风险：一是流转税过高可能导致物价过高，由于税负的转嫁性，商品价格中含有的流转税有消费者买单。二是增值税同行业采用单一比例税率，这种税率形式致使税收的累退性比
11、较明显。这种税制结构将会加大我国的财政风险，降低税收政策实施效果，不利于社会公平和再分配调节机制的要求3。 2.改变了中央与地方税收收入归属权，打破了中央和地方的税收收入分配比例，地方财政收入将大幅度减少 营业税主要是对建筑、交通、金融保险、文化体育、邮电通信、娱乐、服务七大行业以及销售不动产和转让无形资产两大行为征税。94 税改以来我国经济体制改革和产业结构调整不断深化，我国第三产业得到蓬勃发展，逐渐崛起成为地方经济的支柱产业之一。随之营业税的征税范围不断扩大，税源不断增加，税额逐年提高，成为地方的主体税种（见表 2） 。 表 22007-2011 年地方营业税收入与财政收入的比例关系年份
12、1 地方营业税收入 1 地方税收入总额 1 地方财政收入总额 1 营业税占地方税比例 1 营业税占地方财政比例200716379.51119252.12123572.62133.14%127.06%200817394.29123255.11128649.79131.80%125.81%200918846.88126157.44132602.59133.82%127.14%2010111004.57132701.49140613.04133.65%127.10%2011113504.44141106.74152547.11132.85%125.70%数据来源于 2012 年统计年鉴。 由表 2
13、看出， 2007 年至 2011 年五年间营业税总额呈逐年上升趋势，2011 年营业税收入是 2007 年的 2.12 倍，历年营业税收入占地方税收收入总额的百分之三十以上，地方财政收入的四分之一 以上来源于营业税，营业税对地方财政收入的贡献和作用可见一斑。 增值税属于共享收入，其中 75%的收入归中央，25%的收入归地方。显然， “营改增”的实施致使中央和地方的税收收入发生了变化。首先，如果不考虑原归属于中央收入的营业税部分和营改增后税额减少的因素，假设增值税的分配比例不变，那么地方财政收入将会减少 18.75%，设： y=x+a（1） 其中，y 表示营改增前的地方财政收入，x 表示营改增前
14、的地方营业税，a 表示其它地方财政收入。 y=x+a（2） 其中，y表示营改增后的地方财政收入，x表示营改增部分归地方所有的税收。 x=25%x（3） x=25%y（4） 将公式（1） （2） （3） （4）联立可得： y=81.25% y，说明每年的地方财政收入将减少 18.75%。 其次， “营改增”的主要目的之一是结构性减税，其结果是税额下降，即 x25%x，那么将会进一步加大地方财政收入的下降幅度。在其他因素不变的情况下，地方财力的大幅度下降将不利于地方政府的积极性，不利于地方经济发展。尤其是贫困地区的财政问题会更加突出。虽然在过渡阶段， “营改增”的税收仍然归地方所有，但这并不是长远
15、之计4。3.改变了中央与地方的税收征收管理权，致使两大税务机构人力资源供需矛盾 1994 年我国为摆脱中央财政困难的尴尬局面，实行分税制财政管理体制，按照收入归属划分税收管理权限，设立了国税和地税两大税务机构，分别履行对中央收入与地方收入的征管职能。除关税等部分税收由海关代征以外，其他税种都由国家和地方税务局分别负责征收。目前除试点上海的国税局和地税局没有分家外，其他省份国地税都是相互独立的。增值税由国税局负责征管，营业税由地税局负责征管。显而易见营业税改征增值税后，必然对我国两大税务机构的职能和定位产生影响。 目前试点地区在试点前国地税都进行工作交接，原地税局对营业税的征管工作改由国税局征管
16、，两大机构的征管范围发生变化，职能发生转变，随之而来的是两大机构的工作业务内容和总量发生变化。在现阶段，其他因素不变的情况下，营改增将致使国地税机构在人力资源供需方面产生矛盾。简单说，国税需求职工将大于现有职工，地税则反之。作为政府职能部门，人力资本成本所占比重较大，按照成本效益分析，若营改增后机构职能或人员不作调整，必将降低政府效益。 四、应对营改增的财税对策与建议 1.建立和完善以财产和所得为主体的地方税种体系，弥补地方财政 营业税是地方财政收入的主要来源， “营改增”后为地方政府寻找并设计新的主体税种成为亟待解决的问题。2011 年在我国税制体系中财产税（包括房产税、城镇土地使用税、耕地
17、占用税、契税、资源税、车船税和船舶吨税 7 个税种）的收入为 7096.4 亿元，占当年全国税收的7.6%。根据 OECD 组织资料，发达国家财产税收入占地方税收入总额比例较高，美国占 80%，加拿大占 84.5%，英国占 93%，澳大利亚则高达 99.6%。相比较我国财产税水平远远低于发达国家，已经不适应我国的经济发展状况5。在结构性减税的大方针下，开征以房地产税为代表的财产税并以此作为地方政府的主体税种是可行选择。一是目前开征房产税的呼声愈见高涨。二是房产税的开征条件也愈加成熟。面对我国房地产市场过热，盲目投资造成资源浪费，金融风险增大的现状，纵观现有地方税种，尽快出台房产税，同时积极探讨
18、开征环境税是完善地方税制体系的最佳选择。 2.建立新的税收共享的分配比例，实现中央与地方财政平衡 我国地大物薄，社会主义经济建设需要在国家宏观调控的同时，更多的需要依靠地方政府，只有充分发挥地方政府和企业的能动性和创造性，才能推动我国改革建设步伐。在“营改增”为首的结构性减税的改革中，重新明确和划分中央和地方的事权和财权成为关键因素。自 1994税制改革以来。中央税占全国税收总额的始终保持在 50%左右，具有绝对的控制力，充分体现了社会主义特点。这也使得地方财政在执行事权时因财力匮乏，无法保质保量的完成各项公共服务项目的供给。尤其是贫困地区尤为突出。造成一些地方过分依赖财政转移支付。财政转移支
19、付随意和混乱，财政政策扭曲，违背和影响了转移支付制度的实施。同时这也在一定程度上造成地方企业纳税意识薄弱，存在消极的纳税情绪，不利于地方经济建设6。因此根据试点地区反馈情况，按照中央和地方的事权合理进行财权划分，适当降低中央税收比例，提高地方税收比例，对搞活地方经济具有促进作用。 3.完善转移支付制度，缩小地区经济发展差距 我国目前区域经济发展极不平衡，经济与税收相辅相成，经济的滞后严重影响税收。2011 年广东省的地方税收入总额是 4548.66 亿元，西藏地方税收收入只有 45.83 亿元，前者是后者的 99.25 倍。结构性减税的实施，基于税收乘数效应，贫困地区基数偏小，地区经济差距将日
20、益扩大7。在结构性减说全面实施之前，必须着眼地方经济平衡发展，以地区总体发展情况为依据完善政府转移支付制度。利用好税收杠杆、财政补贴制度，加大财政政策力度，真正体现财政均等化。一是针对不发达地区的特产品和服务企业可以设立增值税的优惠税率或对该地区企业实行免税政策。我国虽然在税收优惠方面对不发达地区有所措施，但散见于部分税种中，尤其在流转税中对于地区优惠基本没有；二是加大对经济不发达地区的财政转移支付，促进地区经济贸易和产业结构调整8。4.改革税收征管机构，实行国税和地税部门合署办公 我国国税和地税的分离有力地加强了中央的宏观调控能力，同时增强了地方税收收入自主权和控制权。但同时也出现了冗员、税
21、收成本增加、行政效率低下、纳税人不便等问题9。营改增后问题更加凸显。不论是国税还是地税，依法征税关键是税务系统能否全面详细掌握企业经营状况，这也成为最大的征税成本和征税瓶颈。就目前税制结构来看，地方税中的财产行为税更多的纳税人仍然是企业，这和国税是一致的，在“营改增“实施扩围过程及结构性减税过程中，从节约成本，提高效益角度看，国税局和地税局合署办公是最佳选择。 首先共建纳税人信息管理部，建立统一的网上报税平台，实现税收信息资源共享。一是可以有效解决国地税人员供需矛盾的问题。二是可以节约税收成本，既提高效率又有利于监督和管理。纳税人报税信息只需要提交信息管理部，经审核后，就可以自动生成各种报表，纳税人依次填报即可。其次是合署办公将会提高行政审批程序，大大简化纳税人税务行政注册和办税程序。目前，很多省份办理税务登记需要分别到国税和地税注册登记，耗时耗力，将大量时间浪费在跑路、填表和等待等方面。其次合署办公后企业办税人员可以节省办税时间，将更多时间用在企业内部税务管理方面，提高企业竞争力。再次可以加强国家宏观调控力度。合署办公后国税局可以更准确把握地方税收情况，实时进行顶层设计，使之适应经济发展状况，在经济放缓，货币政策持续发力的背
