1、安德乡政府公共服务能力分析摘要：依据资源使用流程对湖南省安德乡政府公共服务能力进行划分成为资源获取能力、资源配置能力和资源使用能力三部分并进行理论阐述，基于该能力构成框架分析了安德乡公共服务能力现状及制约因素，并总结全文。 关键词：安德乡政府；公共服务；能力 中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：16723198（2014）02006102 1 安德乡政府公共服务能力构成 乡镇政府公共服务能力构成则是由乡镇政府在对本乡镇辖区公民和公共事务进行管理和服务的形成公共服务效果的静态职能配置和动态管理流程的组合，是乡镇政府在履行各种管理职能中体现出来的获取、配置、整合与运用资源产生实际效果实现目
2、标的水平，安德乡位于湖南省安乡县，总面积 39.68 平方公里，辖 9 个行政村，1 个居委会，1 个园艺场，2 个渔场，1 个林场，总人口 18000 多人。作为中部省份一个典型的农村基层政府组织，安德乡是一个管理处在农业经济为主状态的乡村公共组织，其公共服务能力主要体现在获取各种资源管理乡村社会服务乡村居民的方面，包括获取乡村公共管理必需的资源，将资源分配到进行各种职能管理的政府机构以及各职能机构运用资源进行公共管理与服务实现公共管理服务目标的整个流程，其公共服务能力构成如图 1 所示。 在安德乡政府公共服务能力构成中，资源获取能力是安德乡公共服务能力的基础，进行公共管理和服务需要资源投入
3、作为支撑和保障，资源包括有形的人力、物力和财力资源，也包括合法性、正当性和民众认可度等无形资源，从动态过程的角度来说，安德乡政府资源获取能力就是乡政府运用各种合法合理方式获取各种资源的行为过程，从方式上说政府可以通过申请、征收、强制、购买以及合作等手段来获取，从来源上可以将资源划分为政府资源、市场资源和社会资源。 在安德乡政府公共服务能力构成中，资源配置能力是安德乡公共服务能力的重要体现，作为整体的安德乡政府实现公共管理和服务职能是通过具体的政府机构以及各种社会和市场组织来实现的，从配置主体上来说，拥有决策权的安德乡政府决策中枢机构是配置的主体，而各职能部门以及政府选定的社会和市场组织是资源分
4、配的对象，但由于安德乡发展的实际情况，社会和市场组织空缺，各级政府职能部门是资源分配的直接对象。分配方式上也就主要以划拨和转移为主。 在安德乡政府公共服务能力构成中，资源使用能力是安德乡公共服务能力的最重要和直接体现，各部门将政府决策中枢分配来的资源吸收转化后运用以进行公共管理和服务实现管理目标和政府职能，塑造一个良好的社会环境，并获取村民的评价和认可，是安德乡政府公共服务能力的集中直接反映，从运用主体上来说是乡政府各职能部门，从服务对象上来说直接对象是公共事务，最终对象是乡村民众，从服务方式上来说有管制、补贴、计划、协商等；从内容上来看有提供公共产品和服务，执行政策和法规。 安德乡政府公共服
5、务能力是一个包括资源获取能力、资源配置能力和资源使用能力三大部分在内的一个系统，其静态组成部分包括安德乡政府资源获取能力、安德乡政府资源配置能力和安德乡政府资源使用能力三大部分，从动态流程上看，安德乡政府从政府外界获取必要的资源，并将其通过分配和转移交给具体的职能部门，职能部门通过对资源消化和吸收，并将其使用到制定乡村公共管理决策、提供公共产品和服务以及执行政策发挥来管理和服务村民，在这个过程中政府体现其公共服务的能力。 2 安德乡政府公共服务能力现状 2.1 公共服务能力有所发展 近年来安德乡公共服务能力有所发展，表现在公共服务体系整体更加完善，资源获取较为稳定，资源配置更加全面和资源使用更
6、加合理。从政府自身建设来说，政府机构进一步精简、规范。2011 年安德乡政府机构共有 36 名工作人员，其中在领导岗位上有 8 人，全乡人口数量接近19000 人，村民与公务人员数量比约为 528：1，低于全国的 2561，学历上安德乡政府公务人员大专以上学历 31 人，占政府人员比例 86%，学历层次较高，年龄结构上在 35 岁以下有 12 人，35-45 岁之间的有 16 人，45 岁以上的 8 人，整个公务员队伍以中青年为主，比较年青化。从政府整体机构设置来看，形成了设“七站八所”的较为完善的政府职能机构，各职能机构人员一般维持在 3 人，至多不超过 5 人，机构较为精简，公务员队伍学历
7、与年龄也日趋合理。从资源获取能力来看，从 2007 年到现在一直保持较为稳定的财政收入，农业生产稳定，2011 年农民人均收入5300 元，略低于全国水平，但较之“十五”期间有较大提高。 2.2 资源获取逐渐多元化 安德乡政府在获取资源中逐渐多元化，从原来单一的政府来源逐渐向市场、社会靠拢，方式也由原来的单一由上而下转变为结合由下而上横向协商交流，以财政来源为例，2007 年财政收入中 80%来自上级政府拨款，2011 年财政收入中政府拨款占比例则下降到 50%，财政收入来源逐渐多元化，在无形资源获取方面乡政府也有进一步强化，农业补贴的加大、村务的进一步公开和村民主政治建设的加大，政府在处理村
8、务时也逐渐改变单一的管制型，加大了对村民权利的尊重，开始重视协商合作获取村民的支持与认可，而乡直选制度的实行，则进一步促使政府通过依法行政，民主协商来获取合法性，正当性与村民认可。2009 年乡政府又建设了湖南安德乡人民政府网站（http：/） ，一方面是对村务公开的实践和村民知情、参与监督的尊重，另一方面则是作为介绍特色产业、服务三农和对外招商引资的一个平台。 2.3 资源配置使用凸显公共性 安德乡较为均匀的将资源配置于乡公共治理领域。以最具代表性的财政资源为例，2011 年乡财政支持 300 万元，其中像公共福利性支出如医疗卫生支出 22.83 万，社会保障支出 15 万，文化娱乐支出 1
9、5 万，基础建设支出 98 万，教育支出 3 万，污染整治支出 5 万，这些支出额超过财政支出的 50%，说明乡政府在配置资源时并没有忽视村民的公共福利，另外乡政府领导岗位有 8 人，每人在分管不同职能部门时也兼管一个行政村，工作范围划分比较清晰，而且每个职能部门配备的人员也比较平均，同时对于村务管理，注重必须的财政支持和专人负责，基本上做到了领导班子专门分工，各负其责，各项村务工作都能够切实开展。 安德乡乡镇府内设“七站八所” ，包括经管站、计生站、农技站、统计站、文广站、建环站、劳保站、党政办、财政所、司法所、国土所、综治办，1 个社区居委会，与县职能部门对应设置，管理职能较为全面，各职能
10、部门运用资源服务村民，管理村公共事务较为有效，从教育供给来看，全乡有 3 个幼儿园，1 个小学和 1 个中学，2011 年幼儿园应入学率为78.7%，幼儿园教师人数 13 人，小学入学率 100%，教师人数 54 人，小学教育总经费投入 19.44 万元，人均教育经费 400 元/人；中学入学率100%，中学教育总经费投入 17.16 万元，人均教育经费 600 元/人；“两免和两基”人口覆盖率均为 100%，09 年来县教育局考核均为良好，基础设施建设方面全乡通电，村村通覆盖率为 62.5%，拥有电话 200 部左右，网络覆盖率 90%，医疗设施拥有 26 个卫生院，医护人员 27 人，治安
11、方面乡设置有芦林铺派出所，2011 年处理治安事件 30 起，无重大特大治安事故，全乡实现医疗保险覆盖率 100%，养老保险覆盖率 92%，困难救助率85%，乡政府主办安德乡敬老院，费用全免，现有 15 位老人入住，工作人员 2 人，运营平稳。社会保障考核近两年考核均通过。文化站主要进行文化宣传与活动组织，拥有 10 个图书馆，2011 年计划活动 2 次，实际组织活动 2 次。 3 安德乡政府公共服务能力制约因素 3.1 公共服务定位认识不清晰 安德乡明确认识到政府的公共管理和服务职能，然而理解并不清晰，乡村公共服务应该是乡政府运用资源有效满足村民现代生活合法合理需要的过程，需要与居民进行沟
12、通了解他们的实现现状并提供服务，乡政府在很大程度上在执行公共政策或者提供公共产品时往往抱着完成上级任务或者从政府单方面考虑忽视村民实际感受的现象，如文化宣传不能有效调动村民积极性促进村民参与，图书馆资源更新慢，管理方式以习惯于以命令、控制等强制性方式居多，缺少横向沟通交流等民主行政意识，还存在行政行为不够文明的现象。 3.2 公共资源投入总量不足 从表可以看出安德乡财务经费从 2007 年的 500 万元下降到 2011 年的 200 万元，呈现明显下降趋势，2011 年全乡财政支出 300 万元，财政支出超过财政收入 100 万元，乡政府在教育、水利和工资都存在欠债，2011 年乡财政收入中
13、政府拨款 100 万元占 50%，文化建设，教育投入，医疗卫生以及社会保障都存在资金不足的情况，由于获取资源能力有限导致公共服务攻击总量不足，如乡自来水供应人口覆盖率只有 1.7%，水质严重不合格，专业教师比例很少，卫生经费紧张需要职工集资，职工待遇不高影响工作绩效。 3.3 管理体制阻碍资源合理配置 安德乡政府在面对执行上级管理意图和服务村民方面，在我国现行的官僚科层体系和管制型行政模式下，乡政府往往会将资源倾斜于完成上级安排的任务，虽然大多数情况下并不与村民整体利益产生冲突，但是也存在资源投入侧重与村民实际需求不一致的状况；各职能部门往往会基于职能范围采取预算申请尽可能多的方式，而条块分割
14、的职能结构又往往会导致各部门各自为政，主动局部利益忽视整体服务效果，资源分配后成为部门利益，使用时应为缺乏协调和沟通导致无法产生协同效应实现服务的整体目标。 3.4 资源使用缺乏有效监督 安德乡政府在使用资源进行公共服务时缺乏有效的监督，虽然 2009年开始安德乡开始对各职能部门工作进行绩效考核，但是绩效考核还处在比较粗放不够细化和科学，民众对资源使用的知情和相关统计也存在很大疏漏，很多政务信息数据获取难度较大，资源实际使用也受政治权力运作影响，缺少科学民主行政规范。 参考文献 1肖锋.我国农村公共服务供给存在的问题及对策分析J.经济师，2011， （04）：60. 2陈振明.公共管理学种不同于传统行政学的研究途径M.北京：中国人民大学出版社，2003：275. 3刘骥.转型时期乡镇政府公共服务能力建设研究D.湖南师范大学，2009. 4郑桂荣，乡镇政府公共服务能力建设研究以龙岩市为例D.南昌大学，2009. 5姜秀敏，孙洁.中国农村公共服务供给存在的问题及对策J.大连海事大学学报（社会科学版） ，2010， （05）：3639.
