1、澳门的社团组织治理评析摘 要：澳门社团组织的形成有其深刻的政治、历史、经济、文化原因。在澳门 400 多年的发展历史中，社团充当了葡人政府与华人交流的桥梁，澳门回归后，社团进一步繁荣，充当特区政府与市民交流的桥梁。目前发展仍然存在一些问题，解决这些问题有必要立足未来筹划澳门的社团政治发展，加强社团立法。 关键词：社团；社团政治；澳门；治理 中图分类号：C916.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）35-0238-03 澳门的社团政治是其一张靓丽的名片，也是澳门注定要成为世界瞩目的特别行政区域的重要因素之一。目前，澳门全区土地面积 32.8 平方公里，全区人口 552 3
2、00 人；就这样一个小地方，沉淀着中西交往的 400多年历史。目前，澳门正式注册的社团有 2 400 多个，平均每 200 多人就有一个社团。澳门回归后，在一国两制、澳人治澳，高度自治的全新历史时期，澳门人当家作主，迎来了数百年来最为充分的自由人权张扬时代。澳门的社团也在这样的历史背景下取得更为健康的发展，社团政治已经成为澳门政府管理社会的重要政治基石之一。 一、澳门社团政治形成的原因 1.历史原因。澳门这块土地的曾经殖民者葡萄牙王国，作为人类现代化历史上第一批崛起的大国通过商业贸易崛起的大国，在缺乏现代工业体系支撑的情况下，很快垮下去，并逐步淡出了世界大国的俱乐部。这个沧桑变化使其在治理澳门
3、的过程中，采取的不是积极扩张的政策，而是采取稳定压倒一切的政策。贯彻这个治澳政策的首选就是放手澳门社团的发展、繁衍，最终造成一个庞大的社团群体。这样，世界各大国要想染指这块风水宝地，很难找到能够代理自己发挥足够政治影响的政治力量，于是澳葡政府就可高枕无忧的统治到这块宝地。殖民统治者的这种历史心态，给澳门社团的繁衍发展提供天然政治支持。此外，中国帮会历史传统在葡人治理澳门的历史中并没有消失。反而成为华人与葡人“过招”的重要组织依靠。这样，形形色色的社团存在，使生存在葡人统治下的华人通过集体的力量来维护自己的权益，而葡人在治理澳门的过程中也逐步形成与这些社团打交道而来治理澳门的传统，避免了直接与华
4、人打交道给殖民政府带来很多地麻烦。这样一种历史格局的形成，也催生了澳门庞大的“社团丛林”的形成。 2.政治原因。为了低成本、便捷管理澳门，澳葡政府通过放任社团的发展，造成澳门各种社会力量高度分化，一个社团很难发展起数万人的规模来，能有数千上万人的社团，那已经是澳门社团的“蓝鲸”了。不同的社团有不同的利益诉求，社团之间很难大规模联合起来。这样，葡人很容易解决了华人与澳葡政府的大规模冲突问题，有效地保证了澳门政治的稳定。这种治理思维和实际社会组织架构，使得很难在大范围内形成与澳葡政府对抗的社会力量，而且名目繁多的社团也很难大规模联合起来，即使要进行联合，澳葡政府也很容易分化这种联合。所以，葡人出于
5、政治统治方便易行的考虑，使澳门的社团得以成长壮大，最终形成澳门独具特色的社团政治。这种政治是发展协商民主的天然土壤，也是构筑和谐政治的重要先决条件。所以，我们纵览澳门 400 多年的历史，华人与葡人有冲突，但始终没有发生世界上其他殖民地那样的政治革命。笔者认为，社团政治是造成这一历史结局的重要因素之一。 3.经济原因。社团政治不同于政党政治之处在于，政党政治是政治领域的“奢侈”消费品，推行政党政治需要雄厚的财力支持，现代的政党就是一个吃钱的“权力怪兽” 。所以对于澳葡政府来说，弹丸之地、财力不足，何谈消费政治奢侈品政党政治？社团政治就成为首选的政治模式。因为，社团政治的特殊优势在于其运行成本低
6、，社团的运行成本大多被民间“消费” 。对于那些数量有限的官方社团，政府承担的运行成本与实行政党政治比较而言，很少或可忽略不计。但政党一旦运行起来，不但要吃掉大量民间的财富，政府公共财政也是其吞噬的绝佳对象。所以澳葡政府在澳门选择社团政治治理澳门有其深刻的政治经济算术成分。此外，通过选择社团政治来治理澳门，澳葡政府获得了最大的收益，政治的运行成本“大头”被民间承担，殖民当局只承担了最低限度的政治成本，这种选择造就了澳葡时代的澳门政治治理的独特模式“超大社会的存在和小政府共存”的这样一种理想的政治模式。 二、澳门社团政治的现状及存在的问题 1.澳门社团政治的现状。澳门的社团种类繁多，简直是一个活生
7、生的社团博物馆。这些社团功能各异，在澳门社会正常运转中发挥着各自的功用。特别是在澳门回归以来，社团在政治生活中的地位越来越高，不少社团的成员出任政府官员、担任议员等，社团在澳门社会生活中的影响力与日俱增。特别是在涉及诸多民生问题方面，社团的存在一方面自己解决了不少民生问题，另一方面代表社团成员与政府交涉，通过影响政府决策来保护成员的诉求，这就大大的提高了澳门特区执政为民的驱动力。此外，社团政治也是保证目前澳门政治稳定的重要政治基石。但澳门回归以来，特别是最近 5 年来，受香港政党政治的“毒化” ，澳门一些社团的“攻击性”越来越突出，社团之间的“非正常”竞争关系日益明显。特别是一些年轻人占主体的
8、社团，很容易受到香港有关政党的影响而做出一些对澳门稳定发展、持久繁荣不利的举动。这种苗头的出现，对澳门的社团政治造成严峻的考验和挑战。 2.澳门社团政治存在的问题。第一，澳门政府对庞大的社团的管理有待进一步提高。对于澳门社团总数目的确切数字，笔者花了很大的功夫去求证，但还是无功而返。原因在于不同途径所获取的数据有较大的差距，就此点而言，说明我们特区政府对社团的管理存在漏洞，造成不少社团运行多年还没有纳入政府的管理视野，这给社会治理留下不少隐患。此外政府职能部门对庞大社团的日常管理、引导也存在不少问题，这就造成一些社团稍微受到香港那边的蛊惑就上街游行或聚众示威，扰乱澳门社会的宁静。究其原因，这些
9、问题的存在，不是澳门社团多造成的，而是由于澳门政府的职能部门对社团的管理能力有限。笔者建议澳门政府可以借鉴中国内地的统战模式，构建澳门自己的强有力的社团管理模式，为澳门未来的持久繁荣打下一个良好的管理制度基础。第二，澳门社团自身发展过程中，有待完善自我规范制度。澳门社团发展过程中，由于缺乏来自政府的指导、引导，不少社团低水准设立、低水准运行，内部缺乏规范的社团管理制度的社团不在少数。这些问题的存在，严重制约澳门社团的整体发展和参与社会治理的水准。有些缺乏内部规则约束的社团在一些特殊情况下很可能步入与澳门社会发展背道而驰的境地。所以政府有限度的介入社团的建设还是很有必要，特定情况下，政府的职能部
10、门应该能够给社团的规范化发展提供必要的帮助。第三，社团之间的相互沟通、学习有待进一步加强。澳门社团繁多，但社团间有效的沟通渠道十分有限，有些社团甚至患有“自闭症” 。这种自我封闭的状况的出现除了社团自身的原因之外，很可能与政府对社团的管理模式有关系。为此，笔者设想，如果政府能够给澳门全体社团之间的交流提供一个公共平台，让所有的社团都可以在这个场所交流活动，在这个平台上表达自己的诉求、愿望，以及对政府的态度。而媒体通过这个场所集中全面获取社团的动态并进一步进行报道，这样是否可以避免社团大量上街游行而给公共事务造成大量麻烦？目前，社团之间交流不畅，社团的活动往往是社团负责人决定后带领成员上街游行之
11、类的诉求表达。如果全澳门社团之间有一个良好的交流、沟通，我想社团在做出自己的决定的时候会更为理性。这对澳门的长治久安和兴旺繁荣是有巨大的帮助的。 三、澳门社团政治的未来发展的思考 1.加强社团立法，规范社团发展，保证澳门坚定不移的走社团政治的道路。澳门作为人类历史上一个典范的社团社会，但政府在相关方面的立法却显不足。面向未来，笔者认为澳门政府要立足于澳门基本法的基础上，开展全面的社团立法。首先、会同中央政府，适当修改基本法，在基本法中把“澳门实施社团政治治理”这一表述，作为澳门未来政治发展的基本制度定下来，避免澳门未来发展中误入政党制度的泥潭而不能自拔。其次、制定澳门的社团宪章，规范社团的设立
12、、运转，严格确立政府对社团管理范围。通过此法，保证澳门的社团是独立的部门法规范的范围内运转，避免政府干预太多或忽视对社团的管理。从目前来看，政府显然忽视了对不少社团的管理，立法应该把政府的这个管理职能进一步明确。 2.政府职能部门要提高社团管理能力，以适应社团政治现代化的未来。对于澳门政府管理社团的职能部门来说，在澳门回归祖国以来，领导社团在保持特别行政区稳定发展方面，做出了巨大的贡献。但面向未来，特别是横琴特区的全面运行在即，澳门经济、社会结构发生空前变化的未来。在笔者来看，特区职能部门有必要在这方面做好管理方案和相关的一些紧急预案。因为随着澳门特别行政区的进一步扩大，澳门会遇到回归以来最为
13、沉重的外来政治势力的干预，境外利益团体为了保护自己在澳的利益，会设立新的社团来维护自己的利益，或者通过对澳门现有一些社团施加影响来维护自己的利益。在一些特殊情况下，他们甚至会挑动一些社团来与澳门特别行政区政府对抗，或者他们通过操控澳门的一些社团来做一些有损我们国家或中央政府的事。如此等等的问题在澳门未来的发展中都会出现。为此做好澳门社团面向未来的发展的行政管理规划已经成为澳门特别行政区政府相关职能部门必须面对的一个重大问题。 3.推动社团的重组或联合，提高社团的运转效率。澳门特别行政区社团数目庞大，这给政府管理社团带来沉重的压力，同时，数目繁多的社团，造成不少社团职能重复、重叠等问题，严重影响
14、了社团的高效运转，进而影响政府职能部门对之的监管。某些方面甚至造成不必要的混乱，特别是在澳门回归祖国以来，社团发展速度空前加快，这体现了“澳人治澳、高度自治”政治原则在澳门的实现，但同时造成社团发展的盲目性很大。社团性质、功能、定位等的重叠，造成对有限社会资源的重复浪费而相近社团之间的某些恶性竞争问题的出现则有悖澳门社会的和谐演化的传统。这种状况，一方面不利于澳门特区社团政治的健康发展，另一方面也不利于社团有效维护自己会员的利益和政治诉求。笔者认为，澳门特别行政区政府的有关职能部门有必要制定一个科学的社团发展规划，指导澳门社团的发展。 4.改革政府职能，为社团在澳门社会治理中发挥更大的效用让路
15、。在政府与社团关系的定位方面，澳门前特首何厚铧在2008 年澳门施政报告中有一个科学的阐述：“特区政府要求各部门，更加合理地厘清政府与社团之间的合作关系与分工边界。凡是该由政府做的，政府将全力以赴；凡是民间可以做的更好的，主动交由民间承担；凡有需要政府民间协力的，各方则合作联动。政府将进一步加强对社团的支持和协助，同时，亦期望和鼓励社团与时并进、提升素质、优化服务” 。前特首的这一阐述对于澳门政府与社团关系的界定显然是准确的，是一个高屋建瓴的政治见解。但实践中，澳门政府执行的还有诸多缺陷。据立法会议员陈明金先生的调研显示， “澳门回归以来，公务员队伍快速膨胀，1999 年是 17 239 人，
16、到 2010 年 9 月，达到 22 777 人，这还不包括额外以包工合同等聘请的人员，净增幅超过 32%。澳门有 55 万人口，平均 24 位市民就有 1 名公务员，远远超过许多国家和地区。 ”公务员队伍的膨胀造成政府权力的扩张，这无形中把社团发展的空间给压缩掉了，造成社团发展不良。此外，政府的膨胀造成财政收入被大量消耗，2011 年的政府预算消耗达到 110 亿。为此，在澳门建立小政府、大社会的战略推进还需澳门特别行政区政府进一步努力。 5.建立科学的社团参政制度，提高社团的参政议政能力。在澳门，社团设立手续十分简单，这是澳门社团快速发展壮大的关键，也是市民结社权的得到保障的充分体现。但澳
17、门社团的参政议政渠道一直不畅通，这就造成社团对政府公权的监督力度一直不能有效地显现出来。为此，面向未来，澳门特别行政区政府应该把建立科学的社团参政制度列入自己的施政日程，推动规范的社团参政法律制度体系尽早确立。此外，政府职能部门和有关媒体应该加大对市民的引导、宣传力度，提高市民的参政意识和政治素质，为社团参政议政能力的提升培育“肥沃的社会土壤” 。最后，在澳门的学校教育中，要加大社团政治教育，激发广大青少年的社团政治热情，推动澳门的社团政治在未来的健康发展。目前，澳门社团的中坚力量是 50 后、60 后、70 后、80 后的人参与比较少，90 后的人更少关注政治。这是澳门社团发展中要关注的一个重要问题。所以，澳门特别行政区政府要立足未来，为澳门社团政治的发展做战略筹划。 参考文献： 1 娄胜华.澳门社团法律制度分析：以政府与社团关系为中心J.国家行政学院学报，2006， （6）. 2 娄胜华.澳门现行社团法律制度的结构与特征分析J.比较法研究，2006， （5）. 3 杨仁飞.澳门社团发展过去、现在展望J.澳门研究，1999， （7）. 4 陈明金.公务员队伍膨胀成为社会发展的包袱J.澳门月刊，2011， （1）：12. 责任编辑 仲 琪
