1、从运行程序角度完善北京市国有资本经营预算体系摘要：我国的政府预算实行复式预算制度，具体包括政府公共预算、社会保障预算以及国有资本经营预算。国有资本经营预算于 2007 年起试行，北京市作为较早实行预算的地方之一，在运行程序中存在着如预算组织中对各单位地位和职能的认识、预算编制中的编制主体确定、预算执行中的预算范围和收益收缴比例以及预算监督的明确分工和职责定位等方面的不足，对这些不足进行分析提出北京市国有资本经营预算在预算组织、预算编制、收益收缴及预算监督等方面的建议。 关键词：国有资本经营预算；预算组织；预算编制；预算执行；预算；监督 国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，改革开放以来，随
2、着我国预算体制的改革，国有资本经营预算制度经历了建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算和国有资本经营预算四个发展阶段。2007 年 9 月 8 日，国务院发布国务院关于试行国有资本经营预算的意见 （以下简称试行意见 ）拉开了我国实行国有资本经营预算的帷幕。由于其在我国刚刚起步，在理论和实践方面仍有待进一步分析与研究，这使较早在地方进行国有资本经营预算试点的上海、深圳、武汉、北京、广州五个城市的实践经验对进一步开展国有资本经营预算尤其可贵。 一、北京市国有资本经营预算运行的实践现状 继 2007 年试行意见发布后中央本级国有资本经营预算于 2008年开始实施，标志着我国政府复式预算制度正式
3、建立，国有资本经营预算登上历史舞台，它在深化国有资产管理体制改革，完善社会主义市场经济体制中发挥着重要作用。北京市积极响应国家政策，于 2009 年 10月由市审计局、市财政局联合制定发布了北京市国有资本经营预算管理暂行办法 ，与市国资委联合制定发布了北京市国有资本收益收缴管理暂行办法 ，并于 2011 年 2 月 1 日颁布北京市财政局关于修订北京市国有资本经营预算管理暂行办法的通知（京财国资2011166 号） ，这两个政策性文件的颁布构建了北京市国有资本经营预算的基本框架，确定了国有资本经营预算体系运行程序的组织体系、编制体系、执行体系和监督体系。 1.北京市国有资本经营预算的组织体系
4、（1） 北京市国有资本经营预算管理暂行办法和北京市国有资本收益收缴管理暂行办法明确规定，国有资本经营预算的主管部门为市财政局，负责国有资本经营预算的各项管理和预算编制以及会同预算单位制定国有资本收益收取办法，收取企业国有资本收益。 （2）预算单位为代表市政府履行出资人职责的机构或部门即市国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）和其他预算单位（预算企业的上级集团公司） ，负责本单位国有资本经营预算的执行和管理，编制本单位预算草案。 （3）预算监督单位为市审计局、市财政局和预算单位，负责监督本单位国资预算的执行和管理。 2.国有资本经营预算的编制体系 国有资本经营预算收支依据量入为出、收支平衡、分
5、级编制、保值增值原则进行编制。北京市国有资本经营预算的编制分为收入预算和支出预算编制两部分，采取不同的编制主体和编制程序。 收入预算由市财政局会同国资委及企业集团公司根据本年度国家经济发展战略、国有经济结构调整计划以及本企业经营成果，借鉴以往年度收益上缴情况，进行预测并编制收入预算。支出预算采取分级编制，由企业集团公司根据财政局制定的预算支出项目编制指导意见，结合本企业经营发展需要编制预算支出项目计划报企业集团审核，企业集团根据企业报送的支出项目计划编制本预算单位预算支出建议草案报送市财政局审核，市财政局对各预算单位的预算支出草案的合理性、真实性、效益性进行审核后对各项目的重要性排序，统筹安排
6、后编制市本级国有资本经营预算草案报市人民政府审核。 3.国有资本经营预算的执行体系 国资预算编制完成后，预算执行机构即按照制定的计划负责国有资本经营预算的实施，具体包括收益征收主体对出资企业的收益收缴、根据支出计划对国有企业进行资本投入，对国有企业的预算执行情况进行跟踪监督与激励、对执行结果进行审核与评价。 北京市国有资本经营预算由北京市财政局负责收取国有资本收益，对国有独资企业按照税后利润的 20%收取、国有控股参股企业的股利股息收入全额上缴，国有产权转让收入和清算收入在扣除相关费用后的净收入全额上缴。 4.国有资本经营预算的监督体系 北京市国有资本经营预算管理暂行办法规定国有资本经营预算的
7、外部监督由市财政局、预算单位及市审计局共同负责，在内部由预算单位负责监督本单位的预算执行。 北京市国有资本经营预算体系中的运行程序是指预算中的预算组织、预算编制、预算执行与预算监督等方面，其各方面间是相互影响、相互作用的，共同组成国有资本经营预算的运行系统。正是因为体系中的各部分间存在紧密相连的关系，某一部分设置的不当不仅会直接影响国有资本经营预算的运行还会导致其他部分运行的不当，从而影响国有资本经营预算的有效运行。如从预算组织方面看，预算组织是国有资本经营预算运行程序的基础，预算组织包括预算编制组织、预算执行组织和预算监督组织，因此预算组织的主体确立和职责分配的妥当与否直接影响整个预算的运行
8、系统、关系到国有资本经营预算是否能发挥其微观的国有资产保值、增值和宏观层面的提高社会资源配置效率的作用。所以从加强国有资本经营预算运行效率的角度构建国有资本经营预算体系是重要的也是可行的。北京市国有资本经营预算的预算组织在运行程序中的职能如财政局与国资委的职责分配问题，预算编制中的收益收缴比例确立等问题是影响预算运行效率的重要因素。 二、北京市国有资本经营预算运行程序的缺陷 北京市国有资本经营预算工作是我国较早进行国有资本经营预算试点的地方之一，从 2009 年至今，经过 3 年的探索已形成国有资本经营预算的“北京模式” ，但是北京市国有资本经营预算工作仍处于探索阶段，在组织结构、预算编制，国
9、有资本经营收益收缴以及预算监管方面需对其进一步完善。 1.国有资本经营预算组织体系中的国资委的职能与地位认识不足 北京市财政局作为国有资本经营预算的主管部门与编制主体，在预算中占有重要地位，而国资委作为预算的出资人在经营预算中处于次要地位，也没有收益收取的权利，违反了“出资人收益权”职能，这将降低国资委在预算工作中的积极性。 2.以财政局作为单一预算编制单位存在的缺陷 国务院颁布试行意见后，各省市的国有资本经营预算编制主体主要为各地财政部门与国资委，北京市国资预算的编制主体为市财政局，深圳、武汉等地由国资委负责编制预算。由财政局编制预算出现的问题是： （1）政企不分。政府与企业具有不同的性质与
10、职能，在国家发展中的地位与作用也存在差别，政府的主要任务是履行社会管理职能、治理国家，保证国家经济与社会安全，企业则是经济组织，其运行遵照自主经营、自负盈亏的原则，以利润最大化为经营目标。为建立社会主义市场经济体制，发挥企业在促进经济发展中的作用，改革开放之初提出了政企分开以减少政府对企业过多干预，增强企业自主性，保证企业在经济发展中的作用，北京市由财政局编制国有资本经营预算无疑违背了这一原则，阻碍国有资本经营的有效运行。 （2）财政局对国有企业经营情况的信息获取不足。市财政局负责制定预算编制办法和预算收支科目，编制国有资本经营预算草案。财政局属于行政事业单位，其对企业经济组织并没有详细的了解
11、，则建立在此基础上的预算编制的合理性有待商榷，国资委作为国有企业的上级预算单位，对企业的内部经营与管理以及对外投资状况、盈余情况和未来发展方向则更加了解、更有资格对国有资本经营预算进行编制，因此国有资本经营预算编制单位的确定至关重要。 3.国有资本经营预算执行体系中的预算范围和收益收缴问题 （1）国有资本经营预算的预算范围。北京市国有资本经营预算以狭义的国有资本概念即经营性国有资本为依据，将预算的范围确定为国有独资企业、国有控股参股企业，这不仅降低了行政事业单位中的经营性资产发挥其保值增值的作用，也直接减少了预算的收入，限制预算支出从而不能保证预算项目实施的有的放矢。 （2）国有资本经营预算收
12、益收缴比例。预算的收益收缴比例采取 20%的“一刀切”制度没有充分考虑不同行业、不同企业之间的差异性，对于垄断性行业和竞争性行业，两者之间在获取利润上有巨大差异，若采取同样的比例则欠缺合理性，同时对于竞争性行业内的盈利不同的企业采取同样的比例收取收益也是不妥当的，如对于在行业内利润水平较低的企业对其收取较多的收益可能会使其拥有的剩余现金流量不能满足以后生产经营活动的需要，甚至可能影响该企业的正常运转。 4.国有资本经营预算监督体系的主体缺乏和职责不明确 北京市国有资本经营预算的外部监督没有将市人大纳入外部监督系统，在内部监督方面只规定预算单位监督本单位的预算执行，而没有明确各个责任主体的职责与
13、管理部门的权利，这将降低国资预算的运行效率妨碍国有资本经营预算目标的实现。 北京市国有资本经营预算管理暂行办法规定国有资本经营预算监督由市财政局、预算单位和市审计局三家单位组成，但并没有明确各单位的监督内容，使得对预算的监控不足，可能导致预算执行偏离计划，无法实现国有资本经营预算的目标。 5.缺乏对政府预算内容的正确认识，导致国有资本经营预算独立于政府公共预算和社保预算，不利于国有资本经营预算工作的有效开展 根据北京市国有资本经营预算管理暂行办法规定，北京市国有资本经营预算支出包括：首先，资本性支出。根据市政府制定的国有经济发展规划、国有经济布局和结构调整，以及国家出资企业发展要求等需要，安排
14、的资本性支出；其次，费用性支出。用于弥补国家出资企业改革成本以及解决历史遗留问题等方面的费用性支出。最后，其他支出。其中其他支出只是一个模糊概念，并没有明确支出的方向。 从此可以看出北京市国有资本经营收益主要用于国有企业的发展，与政府公共预算和社会保障预算脱钩，这妨碍了政府预算的统一性，应该认识到国家预算的三大组成部分（公共预算、国资预算、社保预算）是一个有机整体，在各自体系内发挥保障国家稳定运行与经济发展作用的同时，相互之间进行资金调剂也是必要的，比如国有资本经营收入用于公共预算资金的调剂。预算的实质是分配资源，实现资源的有效利用，公共预算的一个基础且重要的职能是进行资源配置，保证国家经济走
15、稳定、持续可发展道路，当公共预算出现缺口时用国有资本经营收入进行调剂，实现国资预算与公共预算和社保预算的有效衔接，以促进国家安全、保证经济稳定发展是必要且有效的。 三、深化运行程序研究，完善北京市国有资本经营预算体系 国有资本经营预算体系包括国有资本经营预算的级次、层次、运行程序等基本要素，国有资本经营预算的级次是指根据国家财政实行分级管理体制的要求将国有资本经营预算收入划分各级政府的层级要求；国有资本经营预算的层次是指与国有资本运营、管理、监督相适应的层次划分；我国目前国有资本经营实行“两级三层”的预算体系，即中央和地方国资委两级，国资委、国有资本经营机构和国有企业三个层次，其中国有资本经营
16、机构是指国资委以契约方式授予其权利对国有资本进行管理的单位，北京市国有资本经营预算则是地方级次的预算。运行程序是指“两级三层”预算中的预算组织、预算编制、预算执行和预算监督等方面， “两级三层”的预算体制在实践中彰显了其合理性，而运行程序中各部分是否合理影响了各级、层次国有资本经营预算的全过程，因此运行程序是国有资本经营预算体系的重要组成部分，北京模式的运行程序中的预算组织、预算编制、预算执行及预算监督仍存在以上种种缺陷，对北京市国有资本经营预算运行程序中的各部分进行分析，以提高预算的实践效果，着手完善“北京模式”并结合“沪深模式”与“穗武模式” ，重点在于关注运行程序各部分的合理性，提高国有
17、资本经营预算运行效率，完善国有资本经营预算体系。 1.国有资本经营预算组织体系 国有资本经营预算组织体系是指国有资本经营预算的参与主体的权责关系即各主体在预算编制、执行、评价与监管过程中的享有权利与承担的责任，表现为财政部门、国资委、审计局和企业集团公司在预算过程中的职权关系。预算组织是国有资本经营预算体系运行的起点、贯穿于整个预算过程，其设立的合理性关系到预算的全过程，其在国有资本经营预算体系中的地位至关重要。为避免“北京模式”的政企不分，增强预算编制的合理性，国资委由于其与企业集团公司联系较紧密、掌握企业的经营状况与发展需要的信息很充足，在预算项目的制定上能给出必要的意见，因此应提高国资委
18、在预算中的主体地位，协调财政局与国资委关系，使两部门在预算中积极履行各自职能，促进国有资本经营预算有效实施。 参考“沪深模式”可将财政部门作为预算的主管部门，并会同国资委和其他预算单位作为预算编制主体。建立、健全国有资本经营预算的资金管理制度和内部审计制度，规范资金核算，确保资金按规定用途使用，加强国有企业经营的激励与评价机制以促进企业积极发展，完善对预算执行的内部与外部监督保证实践与预算目标紧密相连。 2.国有资本经营预算的编制体系 在确立了各参与主体的职权，了解国有企业经济布局、落实出资企业项目计划后就需要进行预算编制，预算编制是国有资本经营预算的重要组成部分，预算编制工作完成才有预算执行
19、以及相应的监管体系，预算编制规定了国资收入的下拨项目和资金数量的同时也对国资经营成果进行了一定程度的预测，因此从特定意义上说，预算编制的好坏预示了国有资本经营预算工作开展的优劣、取得的业绩高低、对国有经济发展的贡献程度。决定预算编制成功与否则取决于参与编制的主体选择以及主体的工作效率。 （1）国有资本经营预算编制单位的选择。对北京市国有资本经营预算的分析中已从政企关系和财政部门掌握信息程度角度对财政部门履行预算编制职责的适当性进行了描述，表明单由财政部门进行预算编制是不恰当的，预算编制的好坏直接影响预算执行以至影响国有资本经营系统的运行，更为可取的方法是财政部门会同预算单位共同完成预算的编制工
20、作。 国资委根据企业上报的项目支出计划编制国有资本经营预算支出建议草案报送财政部审核，财政部统筹平衡并审核后编制国有资本经营预算草案，这种方法下预算编制的最初草案由国资委确定将更加切合企业发展方向，最后由财政部审核则综合考虑了拟定项目的各方面影响、提高了国有企业自身发展与产业结构调整方向的拟合程度，将更加有利于国企改革、促进国有经济发展。 （2）国有资本经营预算编制的原则。国有资本经营预算编制的原则是预算编制应遵循的前提，原则制定的优劣严重影响着预算编制的经济后果。 国有资本经营预算的编制包括国有资本经营收入预算与支出预算的编制，国有资本经营预算的支出来源于国资收益的收缴，因此存在确定国资预算收入与支出的数量关系问题，考虑到预算的可操作性，国资预算的编制应以量入为出、不列赤字和收支平衡为基本原则。根据国资预算的级次和层次进行分级编制以及实现国资预算基本目标而遵循的保值增值原则。 （3）国有资本经营收益的分级收缴比例。已预先试点的各地方国有资本经营预算采取不同的收益收缴比例，较高达到 30%，较低只有 5%，
