1、地方政府社会管理创新的路径与机制【摘要】随着中国改革进入深水区以及城乡一体化背景下的经济发展模式转型升级，社会管理创新和政府民主化变革成为新时期城乡社会管理需要迫切解决的课题。本文在城乡社会管理创新视角下，关注区域经济平衡发展与城镇化进程的关系，关注地方政府改革与城乡社会统筹机制建设，聚焦多元化社会管理创新机制的形成与路径设计，提出地方政府在探索城乡社会公共事业创新中，要努力实现由“管制型”政府机构到“善治型”公共服务机构的变革。文章阐述了需要将新的研究方法引入中国地方政府社会管理创新研究中。 【关键词】地方政府；社会管理；创新；路径机制 【中图分类号】F406.1 【文献标识码】A 【文章编
2、号】1006-5024（2013）05-0151-04 【基金项目】教育部人文社会科学研究规划青年基金项目“族群网络与专业网络香港、上海、福建之间的华人跨界企业家成长研究”（批准号：11YJC840063） 【作者简介】袁建伟，香港大学人文社会科学博士，绍兴文理学院经济与管理学院讲师，研究方向为社会管理； 李生校，绍兴文理学院经济与管理学院院长、教授，研究方向为企业管理、企业成长。 （浙江绍兴 312000） 从历史经验看，城乡社会之间跨地区移民流动是人力资源在经济理性与文化理性支配下，随着产业发展而进行的经济社会活动。改革需要我们从理论与实践两方面探索城乡社会管理机制如何完成从流动人口管控到
3、移民人口管理的变革，力求用发展的理论视角重新审视当代中国城乡一体化过程中的移民管理问题。地方政府需要重视移民群体、移民经济、移民网络对于区域性产业集群发展、城镇化战略、东部地区与西部地区、发达地区与欠发达地区经济文化融合的重要作用，要从发展的角度看待由大规模农民工进城、东西部地区劳动力转移、产业结构调整而带来的移民管理问题，将其放在与国民经济收入再分配、区域经济社会平衡发展与跨地区经济文化融合等重大问题相关的战略高度进行统筹考虑。政府公共部门改革和城乡社会管理制度创新是实现从“经济建设型政府”到“公共服务型政府”转变的切入点。在城乡社会公共事业创新中，需要实现由“管制型”政府机构到“善治型”公
4、共服务机构的变革。一、理论探讨回顾 （一）城乡二元结构形成的根本原因与实现城乡一体化的基本路径 当代中国城乡二元结构形成是一个长期的历史过程。导致当代中国城乡二元结构形成的政治经济原因很多，主要是 1949 年以后，中国政府一直推行的重工业优先发展的国家战略，以及改革开放之后工业化进程与城市化推进过程中产生的城乡工资差距与城乡消费不平等（林毅夫，陈斌开，2009、2010） 。形成城乡二元分立结构的症结所在，是政府面对改革开放以来大规模的跨区域流动人口社会管理复杂性和城乡人口社会融合障碍问题而产生的城市化不能完全推进问题，即王春光（2009）指出的“半城市化”问题。温铁军等农业经济学家在横向比
5、较世界范围内发展中国家城市化经验、教训后，指出“在大型发展中国家没有看到城市化成功的典范” 。温铁军等（2007）提出中国应该避免发展中国家城市化的陷阱，通过城镇化战略解决城乡二元结构难题，将城镇化作为连接农村社区与中心城市的经济发展地带，并可以促进中小型民营企业的发展。中国第四波城市化进程所带来的挑战（叶嘉安，徐江，易虹，2006）诸如城市就业压力、区域差异与城乡差异、城市贫民等问题，迫切要求中国政府对城镇体系进行重组，发展服务型城镇。区域型产业集群城镇联合周边城市共同形成一个城市网络，加强协同，联动发展，实现城乡一体化。 （二）城乡社会管理创新面临的三大挑战 1.城乡社会管理创新中的政府公
6、共部门转型 地方政府打造开明政府、以民为本、推行善政、统筹城乡社会发展的关键，在于如何完成从“政府管制”到“政府治理”的转型。地方政府如何通过有效推动政府公共部门改革，动员企业与民间多元化社会力量参与，从而完善城乡社会保障体系与城乡社会统筹机制建设，是改革的关键。在城乡社会管理创新中，地方政府要对公共事业部门进行商业化与民营化改革，实现由“经济建设型政府”到“公共服务型政府的转型” 。Christine Wong（2009）在中国研究权威期刊剑桥大学中国季刊上发表论文，指出重建面向 2l 世纪的中国政府的关键所在，是通过中央与地方政府部门间的财政制度改革，促成地方政府公共部门变革与社会管理创新
7、。 2.城乡一体化过程中的移民管理问题 当代西方发达国家主流学界倡导政府需要从发展的视角看待世界范围内的跨地区移民问题。国际移民研究权威 Ronald Skeldon（2010）在反思现代化过程中移民管理发展经验后认为，政府政策设计应当充分考虑到新的移民模式、人口模式与经济发展模式的变化与需求。西方发达国家的历史经验表明，在经济理性与文化理性支配下合理的跨地区移民循环流动有助于消除发达地区与不发达地区在劳动力、资本、技术、教育与思想观念等方面存在的差距与障碍（Ronald Skeldon，2010） 。中国政治学者俞可平首次将改革开放以来大规模农民进城的现象看成是新移民运动，进而从政府治理层面
8、将农民工跨地域流动看成是促进中国社会进行制度变迁和结构调整的发展动力（俞可平，2010） 。俞可平也同时强调政府要从推动民主和法治人手，制定相应的政策，切实维护新移民的基本公民权利。 3.民间社会力量与民主法治建设 社会公平与善治，是建设和谐社会基石（俞可平，2005） 。民主建设是加强社会管理创新的基础。金国华，汤啸天（2011）提出，民主建设与民生建设在社会管理创新实践中缺一不可。在当前中国场景之下， “公民社会”的社会组织与社会力量需要进一步培育与发展。民营企业与民间组织在地区经济转型发展、社会管理创新、公共服务事业改革等诸多方面的作用还有待进一步发挥（蒲奇军，罗伟，2011） 。李景治
9、（2011）通过回顾建国以来中国社会形态基本特征认为，以“单位社会”为主体的传统格局依然发挥作用，倡导在党和政府领导之下，引领民营企业、民间社会组织与社会力量积极参与多元化社会管理创新。 综上所述，应对中国城乡社会管理创新面临的三大挑战的关键问题是转变社会管理模式。孙立平（2011）倡导从理论与实践两方面探讨如何从消极防控式的城乡社会管理模式走向积极的注重全体公民幸福感与社会公平正义的城乡社会管理创新机制。城乡社会管理创新、县域经济转型发展、政府公共事业改革，是新时期城乡一体化建设的三大重点问题。在中国的政治经济场景之下，城镇化是解决城市化难题、破解城乡二元对立格局的重要路径之一。区域工业经济
10、转型升级、产业发展走向集群化、注重可持续发展、生态文明与民生建设是县域经济发展城乡社会管理创新的基础。 （三）地方政府社会管理创新的动力机制探讨 地方政府经济发展模式直接影响城乡社会发展的内生性动力机制建设。在发达地区县域经济转型发展、城乡一体化过程中，对地方政府治理转型与城乡社会管理创新机制建设的经验与教训需要进行进一步总结与分析。依靠乡村工业化过程中集体经济发展壮大而领先全国的“苏南模式” ，与乡村工业化过程中民营经济主导的“浙江模式” ，是中国长三角地区县域经济发展的两个典型代表。 以“地方公司主义” （温铁军，2011）为特色的“苏南模式” ，在促进地方经济发展、产业集群转型升级的同时
11、带来的“强政府” 、 “弱社会”现象，需要通过城乡社会管理创新和政府转型得到进一步的解决。温铁军等（2011）将“苏南经验”进行“去意识形态化”的解读指出， “地方政府公司主义（Local State Corporatism） ”是适应了区域性的产业资本调整和产业扩张需求的市场化改制，在金融资本全球化条件下，主导了一系列的制度变迁与城乡资源配置。 “苏南模式”通过“工业化、城市化和社会事业现代化”共同发展来实现城乡协作与经济社会的协调发展，走出了一条通过城乡社会管理创新向现代化迈进的新路（陆学艺，浦荣皋，2009） 。 城乡社会发展的内生性动力机制建设离不开民营经济的成长、企业的创业创新活动与
12、民间组织的培育与发展。经济学家吴敬琏（2010）与政治学者俞可平（2005）都从政府治理与政府转型入手，提出制度环境建设、完善市场机制、改革公共治理与提升公共服务水平、促进社会公平正义对于城乡社会协调发展和城镇化建设的重要性。陆立军（2008）对义乌的实证研究表明，地方政府通过社会管理创新推动农村向社区、农民向市民、农业向企业转变，努力促进城乡融合，可以实现城乡一体化发展、区域分工协作的经济社会和谐发展模式。地方政府的社会管理创新是回应当地社会民生发展、市场发育与产业转型对于制度环境建设与政府公共服务水平的需求（应小丽，2011） 。浙江与江苏等经济发达地区的发展经验表明，发展民营经济、完善区
13、域市场体系、推进城市化进程和加快城乡一体化发展是改变中国区域发展非均衡状况的有效举措（王志凯、史晋川，2011） 。 二、地方政府社会管理创新的机制建设与路径选择 实施城镇化战略、统筹城乡经济社会发展、促进县域经济社会和谐发展、通过社会管理创新促使政府公共部门转型、在民主建设和法治建设基础上拓展城乡社会管理创新的多元化路径，是破解中国城乡二元结构所造成的深层次矛盾的基本途径。 （一）城乡社会管理创新的机制建设与路径选择是互相促进、相辅相成的关系 通过区域产业集群培育与经济发展方式转型，为城乡社会管理创新提供重要的发展环境基础。地方政府要努力营造有利于实现城乡经济社会协调发展与企业创业创新的制度
14、环境，采取有效政策措施，培育地方产业集群成长，打造区域经济发展平台。要完善移民管理政策，改善就业环境，逐步积极推进城市化发展进程，努力缩小城乡差距，鼓励外来移民产业链内部创业、融入当地社会。 在城乡社会管理创新中，应当发挥民营经济与民营企业的重要作用。民营经济的壮大与发展是城乡社会管理创新的重要动力来源，要充分发挥民营企业在区域经济发展方式转型、产业集群升级、履行企业社会责任、地方社会文化建设等方面的建设性作用。 城镇化战略中，政府与企业在移民管理、劳资关系调整、城乡社会保障建设等方面要建立协同与互动机制。政府要以善政推动社会公平正义，完善监管与协调机制，有效化解由大规模移民产业工人管理而产生
15、的深层次社会矛盾。通过建立合理的城乡社会保障机制与城镇化建设，促进社会融合与民生和谐。 地方政府要适应后单位时代社会阶层变迁与社会结构调整的需求，建立由政府主导、企业参与、市场调节、社会组织多元参与的城乡社会管理创新模式。在社会管理创新过程当中，要通过完善社会主义民主制度与社会主义法治建设，切实维护广大人民群众的公民权益和发挥广大人民群众的创造性与组织力量。既要充分发挥企业组织与市场机制的作用和活力，又要积极促进专业团体、慈善机构、行业协会、社区委员会等 NGO 新型社会组织的培育与发展，实现社会管理创新参与主体的多元化与参与渠道的拓展。 （二）从政府公共部门改革和城乡社会管理制度创新切入 地
16、方政府在探索在城乡社会公共事业创新中，政府公共部门改革和城乡社会管理制度创新是实现从“经济建设型政府”到“公共服务型政府”的转变切入点。要努力实现由“管制型”政府机构到“善治型”公共服务机构的变革，从五个方面进行制度设计，研究如何推动公共服务型政府建设与城乡社会管理机制创新： 第一，通过政府监管制度建设与社会管理创新机制改革，增强政府公共危机处理能力，提高行政运作透明度。 第二，逐步推动社会公共服务商业化进程。 第三，发挥民营企业与民间组织的作用与活力，在合理的范围内推进公共事业民营化。 第四，通过民主建设与法制保障拓展城乡社会管理参与渠道与扩大参与主体。 第五，通过培育新型社会组织、加强社区
17、建设实现多元化城乡社会管理创新。 （三）地方政府社会管理创新研究引入新的研究方法 中国地方政府社会管理创新研究应当引入新的研究方法。首先，应以发展的理论重新审视城乡社会管理中移民群体、移民网络、移民创业在从镇到城的变迁、区域经济平衡发展与城乡融合中的作用。既注重宏观制度、政府政策与发展模式的比较研究，又注重对典型田野调研对象见微知著的社会人类学考察。综合研究中国发达地区城乡社会管理变迁的路径与机制，以期对与中国区域社会经济与民生平衡发展有积极的借鉴和指导意义。建议采用政治科学的比较研究方法，以公共政策研究作为切入点，聚焦研究地方政府转型与城乡社会管理创新的互动机制。通过对比发达地区成功的城乡社
18、会一体化经济发展模式，努力探索中国城乡社会管理创新的路径与机制。重新审视中国区域经济发展过程中，以政府发展战略主导、区域联动发展、民营经济主导的杭州-萧山模式（曹正汉、史晋川，2009） ， “地方政府公司主义”影响下的“苏南模式” （温铁军，2011） ，商贸引领、城乡融合的“义乌模式” （陆立军，2008） ，政府制度创新引领、产业经济驱动的无锡模式（吴敬琏等，2010）在城乡社会管理机制与路径建设上的成功经验。研究者应力图找出当代中国城乡一体化建设过程中的内生性动力发展机制与制度性环境变迁之间的学理性脉络。 采用自下而上的研究路径，将民营企业参与、市场机制作用、族群联系、民间组织发育，作为城乡社会建设与社会管理创新中的内生性力量进行社会人类学田野实证研究。采用政府公共政策研究与民间动员能力及组织发育研究的双重视角，同时关注城镇化建设与县域经济发展中城乡社会管理创新与政府公共事业改革之间的互动模式与机制。建议通过采用社会人类学方法，对城镇化过程中的中国城乡社会管理模式变迁进行人类学田野工作。例如可以选择民营资本与民营经济发达、产业集群特色突出、地方政府社会管理创新实践丰富的浙江省一店口镇作为中国发达地区城乡社会管理研究的典型代表。通过社会人类学过程研究，重新审视区域经济转型发展中的城乡一体化问题，以期找到解决中国城乡二元对立结构与城镇化战略的社会管理创新机制与路径。
