1、以全会精神为统领 促成城市摊贩管理新局面摘要:城管的工作领域一直是城市管理的难点。多年以来,城管的执法工作得不到群众的理解和支持，矛盾重重。借助于十八届三中全会中提出的”深化行政执法体制改革”,本文选取城管执法中的摊贩管理作为探讨的重点。通过分析摊贩管理的困境及原因，提出城市摊贩管理的对策和建议，希望以此寻求依法行政的规范化路径。 关键词:行政执法;改革;城管;摊贩 中图分类号：D651 文献标识码： A 党的十八届三中全会审议通过了中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 。 决定提出: “深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建
2、立权责统一、权威高效的行政执法体制。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。 ”决定的这部分内容对于理顺我国城市管理行政执法体制,形成城管工作新局面将具有深远的指导意义。 一、追根溯源看城管 小商小贩在中国的历史可谓源远流长。改革开放以后，尤其是随着中国城市化的进程和社会转型的发展，成千上万的农村富余劳动力涌入城市谋求发展，使得城市需要在短时间内接纳大量的流动人口。但是，受到教育文化程度，劳动技能等条件的限制，再加上城市本身的失业人员，很多人无法解决劳动就业问题，于是做起了小买卖。他们不管你城市建设的怎样好，第一呼声是：我要生存，于是， “七八个大盖帽管不住一顶破草帽”成为较为普遍的现象。所以，
3、城市摊贩在方便群众生活的同时，也带来诸如治安、交通、食品卫生、市容管理等许多问题。 这些问题的存在最终促成相对集中行政处罚权的形成。1997 年，北京市宣武区首次“亮剑” ，进行城市管理综合执法试点。2000 年 9 月，国务院办公厅发布关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知(国办发200063 号)后，综合行政执法进入了试点规范化的阶段。2002年 8 月，国务院发布了关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定(国发200217 号)，城市管理领域的综合行政执法工作在全国全面铺开。2006 年，有些地方城市管理综合执法试点工作推进到街道。时至今日，城市管理综合执法试点工作仍在进行中。人
4、们感觉到了城管正在慢慢走来，越走越近。 城管慢慢走来的同时，城管与小贩的冲突也不断显现。当然，城管也有自己的苦衷，他们为了公共利益，比如公共秩序，公共空间的正常有序，可以说是方法用尽，从简单的围追堵截、查抄没收到所谓的“目光执法” ，其实目的只有一个，为了城市的光鲜，把城市的“面子”擦亮。可是，我们发现，即便是这种良好的意愿，却总是得不到支持，总是矛盾突起，困难重重。 二、摊贩管理的困境及原因分析 （一）摊贩的生存与城市的整洁难以和谐统一 美国的心理学家马斯洛认为：“人首先有生存的需求，然后是安全需求，一旦人的生命、财产安全得不到保障，人们就不会有任何幸福感。”所以，生存权是一项最基本的人权。
5、 生存权不仅包括人们的生命安全和基本自由不受侵犯、人格尊严不受凌辱，还包括人们赖以生存的财产不遭非法剥夺，人们的基本生活条件和健康条件得到制度保障。联合国公民权利和政治权利国际公约把生存权列为第一位的人权，其中第 6 条规定：人人皆有天赋之生存权，此种权利应受法律保障。任何人之生命不得无理剥夺。我国宪法也明确规定：国家的一切权利属于人民。 从目前我们国家法律以及法制的基本原则来看，对于公民， “法无禁止皆可为” ，只要流动商贩所从事的经营活动不是法律规定不得经营的或者必须获得许可才能经营的，这时候流动商贩的经营本身是具有合法身份的。你不能因为影响市容给他逮起来或者给予刑事处罚。虽然有的城管队员
6、也能够理解摊贩生活的艰难，但在实际的操作过程中，由于受到上级要求和业绩考核等目标任务的限制，必须在一定时间内保证城市的整洁，否则，自己将面临被批评、处分或者失业的危险，所以，当摊贩的生存权与城市的整洁权发生矛盾的时候，冲突就在所难免。 （二）价值观念的碰撞形成冲突的矛盾焦点 目前，就整个社会而言， “既存在着反映市场经济要求的平等、自由、公正、竞争、效率、开放、改革等现代社会形态的价值观念，也存在着诸如身份、等级、特权、懒惰、散漫、封闭、保守等传统社会形态的价值观念，并且，这种多元并存的价值观念集中碰撞，激烈摩擦，更容易引起人们思想混乱，行为失范，使人民内部矛盾呈现复杂多样的局面” 。当致富机
7、制出现问题的时候，就容易造成社会心理的失衡，而代表政府形象的城管恰恰处于各种社会矛盾的风口浪尖上，城管执法也就容易激起公众的普遍愤怒和抗议。反观近年来城管遭遇的“反暴力”执法，基本呈现出三种倾向：一是数量增多；二是范围扩大；三是从相对人暴力反抗，发展到非相对人的普通群众反抗暴力执法。 一方面，城管的执法目标是城市的整洁，而造成城市脏、乱、差的往往是那些无照商贩、占道经营者等。在实际的执法过程中，一些城管队员素质低下，因为受“官本位”思想和官僚作风的影响，具有执法的优势心理，执法水平低，执法技巧欠缺，应变能力和危机处理能力匮乏。另一方面，随着整个社会的发展，城管的触角有着更加广泛的延伸， “上管
8、天，下管地，中间管空气” ， 而这些摊贩大多是社会最底层的“穷人” 。在长期的生存压力下，摊贩们“社会承受能力”十分脆弱，最易“万念俱灰” ，产生破罐破摔的思想， “泄愤”在所难免，在社会生活中，人们较为普遍的具有同情弱者的心理，所以，当城管与摊贩发生矛盾的时候，人们不期然地向摊贩伸出了声援之手。 （三）法律本身不完善造成城管执法的混乱 在城市管理综合行政执法领域，我国至今还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的法规。城管执法主要依照环保、工商、规划等不同部门的规范性文件进行。城管机构的设立没有经过全国人大的立法程序，只是依据国务院有关文件，没有明确的法律地位，各地的城管部门也没有统一的名
9、称，城管部门区别于其他行政执法机构的特点在于，在国务院找不到它的对口领导机构，也缺乏相对应的省部级综合执法机关。 城管的执法职责是 7+X(有的地方是 6+x),这个 X 是“行使省、市人民政府规定的其他职责” 。于是，各地根据地方政府管理强度和具体要求的不同，相应增加了处罚权的内容，有的甚至延伸到文化稽查和卫生监督等方面。这就使得城管执法缺乏统一规范的范围，差别较大。我们常常看到，今年城管不能涉足的管理领域，可能明年下发一个红头文件就允许管了，这种执法范围的不稳定性，导致执法随意性的发生。 三、城市摊贩管理的对策建议 （一）强化队伍建设，文明、规范执法 1.抓好思想政治教育。思想观念具有统帅
10、的作用，能够发挥较为持久的效力。要真正从思想上解决“为谁执法” 、 “为谁服务”的问题,确立“把城市管理与为人民服务统一起来，将管理寓于服务之中，在服务的过程中实现管理目标”的执法工作指导思想。 2.完善行政执法队伍管理制度。对于进入城市管理行政执法部门的人员，必须是从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用，城市管理行政执法人员要经过培训考试合格，申领执法证件后方可上岗执法，严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责。 3.建立和完善各项业务培训制度，加大培训力度,努力提高业务素质，做到精通法律,正确领会依法行政的原则和基本要求，树立良好的职业道德和敬业精神,并能正确运用法律解决实际问题，确
11、保严格执法、公正执法、文明执法。 （二）通过国家层面的立法完善来强化城管执法的合法性 1.确定执法依据 目前，在城市管理综合行政执法领域，我国还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的法规，实践中，依照环保、工商、规划等不同部门的规范性文件进行执法，这就使得各地在城市管理执法过程中没有统一的依据，各地城管之间缺乏有效的沟通和借鉴。由于编制有限，而城市管理任务繁重，同时为了解决失业人员再就业问题，各地城管队伍中招用了不少协管员，这导致城管队员来源混乱，素质不一，而往往“暴力执法”者又主要是外聘人员。 所以，无论是它的执法依据，还是组织设置，人员编制，都需要以法律给规范下来，而只有真正的有法可依
12、，才能让执法队员心里踏实。这也是对我们队员的一种保护。 2.规范执法权限 城市管理是一个综合性的问题，涉及到社会生活的方方面面，各地政府往往根据管理强度和具体要求的不同，相应增减城管执法的内容，这就导致城管的执法范围缺乏稳定性，今年城管不能涉足的管理领域，可能明年下发一个红头文件就允许管了，而且，全国各大城市城管的职权范围差别很大。在实际操作中，分权的结果大多是把原部门执法不好管，管不好的权力归并于综合执法部门。最终结果是，某些行政处罚权仍然由多个行政执法部门行使，增加了部门的行政协调的几率和负担，提高了行政执法成本，却降低了行政效率。这就需要使城管的执法权限从法律上给予一个相对比较原则的规定
13、，以减少随意性。 （三）协调权力设置 从法理上看，行政处罚是行政许可的后置程序，而城管部门并不具有行政许可权，因此，城管执法的有效性依然有赖于其他执法机关的保障。例如，有权查处无照经营行为的行政机关为工商行政管理部门。因为工商部门是营业执照的颁发机关，具有许可营业行为的行政许可权。而城管部门行使查处无照经营的权力就导致行政许可权与行政处罚权的分离。那么，城管查处无照经营就有赖于工商部门的确认。因此，城管部门经常与其他部门进行“联合执法”也就成了顺理成章的事情。因此，在当前的现状之下，应当赋予城管一定的行政许可权，理顺与其他行政组织的关系。 （四）优化考评机制 政绩考核是影响城管执法的重要因素，
14、因为它对城管目标与行为产生着强烈的影响。 经济人理论认为:人理性地追求个人利益最大化的自由行为往往会无意识地、客观地增进公共利益。时下，各项考核指标都与市容密切相关，城管作为一个行政执法机关有自己的“私利”-政绩考核所要求的市容标准，所以，城管执法首先要追求的是“个人利益最大化” ，其次才会增进公共利益，为民执法。 要求城管将“个人利益最大化”的执法目标修正为“公众利益最大化”就违背了“经济人”这一假设前提，因此，政府禁绝城市“流动摊贩”将成为必然选择。当前，城管执法尺度的调整将倚靠政绩考核机制的调整，只有政绩考核的指标与公众利益最大化一致，城管执法尺度的调整才会动力十足，最终走出矛盾的漩涡。
15、 （五）疏导一致，提高管理水平与服务 现实中，向工商部门申请营业许可的程序比较复杂，手续繁多，在获得营业许可后，摊贩们还必须定期向税务机关申报纳税，这无疑增加了摊贩的资金成本和时间成本，这也就造成了城市大量无照商贩的存在。从世界许多国家来看，保障小商贩的经营权已经成为一种通行的做法，正如日本著名经济学家青木昌彦所说：“一些不入流的经济形式，却是多姿多彩的经济马赛克” 。因此，我国应借鉴外国政府管理小商贩的做法，确立“把城市管理与为人民服务统一起来，将管理寓于服务之中，在服务的过程中实现管理目标”的执法工作指导思想，从便民出发，联系场地，寻找市场空闲资源或新开市场，以简化的程序许可城市摊贩在指定
16、区域和指定的时间段之内摆摊经营，通过灵活运用行政指导方式，提高管理艺术和水平，减少执法的对抗性，缓解社会矛盾。 城市管理是一个动态的过程,它涉及到社会的方方面面。就目前而言，城市摊贩依然有其存在的现实根基，作为管理部门，不能以禁绝式执法作为目的和手段，现实的做法就是以十八届三中全会决定为统领,从法律、制度以及队伍素质等方面着手，以人为本，寻求依法行政的规范化路径，实现法律效果和社会效果的双赢。 参考文献： 1孟庆英.城管行政综合执法制度的若干思考.理论探索.2006(2) 2. 季英伟.城管违法行政问题原因剖析及对策.法制与社会.2007(2) 3.赵福荣.试论城管执法工作的基本原理.城市管理.2005(4) 4.杨建顺.论构建和谐社会中城管执法的作用.法学家.2006(2) 5.杜敏、李昌文.相对集中行政处罚权的模式比较及适应性探讨.经济研究导刊.2008(14)
