1、以人为本 走新型城镇化道路内容提要：本文首先阐明了中国城镇化的概况，新型城镇化的定义和特点，与传统城镇化的区别及其历史意义和发展趋势，并强调了它的本质涵义；而后对新型城镇化建设提出了八项对策建议，内容涵盖了建镇指导思想、土地制度改革、户籍制度改革、财税扶持政策、资金投入机制、新型农村社区、农业现代化和农村生态效益等诸多方面。 关键词：新型城镇化市民化基本公共服务新型农村社区 中图分类号： TU98 文献标识码： A 十八届三中审议通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促
2、进城镇化和新农村建设协调推进。 ”这就为走中国特色新型城镇化道路划定了方向和架构。 一、新型城镇化的核心是以人为本 中国经济的高速增长,基本上是以城镇化为最大特征。从 1978 年到2011 年,中国经济规模的复合增长率近 10%,同期城镇化率由 17.9%升至51.3%。2002 年以来，中国城镇化率以每年 1.35 个百分点的速度递增，到 2011 年，城镇化率首次突破 50%，这么快的发展速度堪称世界奇迹。中国城镇化率每提高 1 个百分点，就有 1300 多万人口从农村转入城镇，由此带动的投资、消费需求，至少可维持 4%5%的经济增速。按照钱纳里的世界发展模型,一国的工业化率达到 30%
3、时,城镇化率可以达到 60%;工业化率达到 40%时,城镇化率一般在 75%以上。目前,中国的工业化率接近40%,但城镇化率才 51%。这种城镇化与工业化水平的背离,表明中国城镇化的发展空间和必要性依然较大。李克强总理指出，城镇化是现代化应有之义和基本之策。城镇化是最大的内需潜力所在。差距也是潜力，未来二、三十年，每年将有 1000 多万人口转移到城市，必将持续释放巨大内需，这正是中国经济长期平稳较快发展的动力源泉。 传统和新型城镇化的区别。前 30 年，中国走了一条快速城镇化之路。中国传统城镇化在有力支撑中国经济增长奇迹的同时，也加剧了经济结构失衡。传统城镇化是以土地为核心的粗放型扩张模式，
4、以物质资本大量消耗为驱动力，导致空间过度集中，环境严重污染，一些城市已经患上比较严重的“城市病” 。正如住建部副部长仇保兴所说，传统城镇化是城市优先发展、高耗能、数量增长型、高环境冲击型、放任式机动化、少数人先富的城镇化；新型城镇化则应该是城乡互补协调发展、低能耗、质量提高型、低环境冲击型、集约式机动化、社会和谐的城镇化。新型城镇化和传统的城镇化有很大的不同，表现在六点上：一是效率更高；二是质量更高；三是资源更节约；四是生态更环保；五是规模更小；六是成本更低。最大不同在于新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护农民利益，与农业现代化相辅相成。 何为新型城镇化？它是以城乡统筹、城乡一体、产城互动
5、、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。它应有的特点是：（1）人本的城镇化。即是解决农民进城的城镇化，推进农民市民化的城镇化，实质是解决农民的问题。 （2）城乡统筹的城镇化。它不仅是把城市发展了，农村也不能衰落，农业还要同时实现现代化，把新农村建设跟人口城镇化很好地结合。 （3）有特色的城镇化。即是说，经济社会发展规划、建设规划、土地利用规划不能分离，且远规划不可少；还要有特色产业、特色品牌。 （4）集群的城镇化。产业要集群，城镇要集群，城市群、城市带、城市圈协调建设，不同的城市之间、城镇之间要加强分工协作，提高整体的竞争
6、力。 （5）绿色低碳的城镇化。它是指资源节约、环境友好、符合生态文明建设。 （6）市场的城镇化。城镇化应由市场和企业来推动，政府也要发挥一定的作用，但不要过大，主要搞规划、引导、政策的制订工作，并要结合市场来做。 （7）智慧的城镇化。要把城市的信息、网络、物联网、互联网、信息文明建立起来，这是新型城镇化的重要方面。 （8）品质的城镇化。中国现在城市化的品质还不高，地上建筑物建得很漂亮，但是地下管道不行。譬如北京部分路段一下雨就积水。要推行新型城镇化，应符合上述八个特点，这是中国最大的内需潜力所在。 新型城镇化意义在于破解中国二元经济结构。早在 1950 年，由于城市建设需要和苏联对中国的大规模
7、设备投资，促使中国农村劳动力向城市转移，待“三通一平”等基础实施工作完成以后以及 1957 年中苏关系恶化，苏联撤资，更为重要的是农业的劳动力的减少直接造成了农业产出无法满足城市需求，这些因素的叠加，造成了城市的劳动力大规模向农村迁移。这样基于农业剩余劳动力的农业剩余通过城乡剪刀差和国家计划调拨的方式进入城市，支撑国家工业化发展，二元结构由此形成。最具代表性的就是农民工在不断为城市奉献后，又像候鸟一样回到农村，除了一亩三分薄田外，没有城市先进的生活服务设施和完善的社会养老保障措施。只有解决“三农”问题中的农民主体地位和农民利益问题，城乡二元结构困境才有可能破解。由于历史欠账较多，城市还暂时无法
8、容纳新增大量人口，农村新型城镇化建设可以成为破解之道，它既可拉动国内投资需求，又可实现农民离土不离乡的梦想。 新型城镇化的发展趋势。显著特征有三：(1)主要标志是“农转非” ，即由农民转变为市民的规模。近十年来，中国城镇化率每年大约提高 1个百分点，并在 2011 年首次超过 50%。预计到 2020 年，中国城镇化率将超过 60%。据专家测算，当前中国中等收入群体约占 23%，在城镇化等因素的带动下，每年将提高 2 个百分点，到 2020 年达到 40%左右，从而形成一个高达 6 亿人口的中等收入群体。(2)中国城市化发展到了服务业主导的时候。实践证明，以工业为主导的粗放型的城市发展方式，已
9、给长三角、珠三角带来麻烦，引进工业的时候带来大量外来人口，这给城市带来很大的压力，释放这些压力要花费大量财政支出。在世界城市化的进程中，城市服务业的发展呈现“缓慢发展加速上升缓慢发展”的趋势。其中，城市化率超过 57%以后，服务业的上升速度明显加快。2011 年，中国人均 GDP 达到 5445 美元，按照世界通行的研究模型，中国的城市化水平应该在 58.8%左右，服务业水平应该在 52.8%；但是 2011年，中国服务业比重仅为 43.1%，滞后 9.7 个百分点。此前中国的城市化一直是工业主导的模式，现在应该以服务业为主导的时候了。 （3）它将为农业机械发展提供长远机遇。随着中国城镇化率的
10、提高，农村土地资源经营规模化与资本化将成为大势所趋，由此也给农业机械企业带来巨大的发展机遇。应对农村劳动力减少的唯一办法，是将农村土地资源资本化，变革农村土地产权制度，实现大规模作业和集中化生产，这离不开农业机械化。 新型城镇化，核心是“人的城镇化” 。新型城镇化建设，首先是以人为核心的城镇化，核心是农民的发展问题，让农民真正变成市民；第二，城镇化不能靠摊大饼，大中小城市要一起协调发展。第三，要防止城市病，不能像拉美一些国家那样，一边是高楼大厦，一边是棚户贫民。实际上，过去一些地方的城镇化，演变成了“地产化”甚至“楼市化” 。特别是，一些政府受“土地财政”的驱使，打着推进城镇化和统筹城乡发展的
11、旗号，擅自改变土地用途，大量侵占农业用地，不惜驱赶农民“洗脚上楼” ，当无地可耕的“楼主” ，这显然与中央精神背道而驰。这次中央提出推动新型城镇化，其含义包括人本城镇化、市场城镇化、文明城镇化、绿色城镇化和城乡统筹城镇化等等。因此说，新型城镇化的核心是以人为本，走中国特色的新型城镇化道路。 二、新型城镇化建设的若干对策 依据新型城镇化的本质涵义，笔者提出若干对策和建议。 1、认清并纠正观念误区，解决“建镇指导思想”问题。第一个误区是以土地城镇化来代替人口城镇化。很多地方政府搞城镇化很兴奋，搞大拆大建、造城运动，房地产大开发。新型城镇化首先是解决农民的城镇化，不能用土地城镇化替代了人口的城镇化。
12、第二个误区是以政府城镇化来代替市场的城镇化。政府把城镇化作为拉动 GDP 的形象工程、政绩工程的抓手，这是有问题的。城镇化是工业化、农业现代化和市场化发展的一个结果，它们是要协调发展的。工业化解决产业、就业问题，城市化才有岗位；农业现代化提高了，才能解决更多城市居民的吃饭问题；先有市后有城，市场化弄好了，城镇化才是自然的。第三个误区是以高成本的城镇化来代替高效率的城镇化。城镇化是要有巨大的投入的，城镇化的推进也有效率的问题。经济学上讲回报，城镇化投入时也要注重效率。第四个误区是以城镇的现代化来代替城乡一体的城镇化。城镇化不仅仅是把现有的几个城市建得很好、很漂亮，但农民进不来，门槛太高。新型城镇
13、化应该是城乡统筹的，应该是让农民能进得起城的城镇化。第五个误区就是以半城市化代替全面城市化。现在很多的农民是进了城，但是他们只是民工，只是盲流，只是打工仔，他们不能分享现代城市的基本公共服务，是城乡两栖的。应该把他们变成真正的农民进城，进城了就应该享受基本的城市居民待遇。城市居民有的，他们都应该有，这才是全城市化。目前中国 51.27%的城镇化比例里，有很大的一个比例是半城市化，真正的城市化只有 30%多、40%，就还有很大的、很多的工作要做。只有避免以上五个误区，才能健康、持续地推进新型城镇化。 2、深化土地制度改革，解决农民“有实力进镇”的问题。土地是农民最大的资产，是广大农民长期以来赖以
14、生存的基本生产资料。按照我国现行法律规定，目前农民对土地所享有的权益本质上只是一种身份权，而不是一种财产权，也就是说农民作为土地的承包经营者，只享有对土地的经营权和使用权，而没有土地所有权。这种格局导致广大农民既想进城，而因自身没有实力又不敢进城，成为城镇化建设的一大“瓶颈” 。要加快推进城镇建设和农民非农化进程，就必须深化土地制度改革，建立允许农村土地流转、出租、抵押的制度，使农民的土地能变为有价值的资产，进而获取进入城镇的“第一桶金” 。一是大力推行农村土地流转制度。在完善农村土地承包经营权的基础上，结合农业产业化和农业现代化的发展新趋势，大力推行农村土地流转制度，允许农民通过向经营大户或
15、专业化的农业生产公司转让、出租土地承包经营权，使农民可以在不直接参与土地经营的同时，也能获得相应的土地收益。二是完善征地补偿机制。建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体土地与国有土地的“同地、同市、同价、同权” ，使广大农民能够在土地转让中获得与城市居民同等的补偿权利和相应收益。同时，要积极探索农村集体土地的流转经营模式，建立多元化的经营机制和利益补偿机制，如通过集体土地入股参与城镇开发等形式，使农民既可进城，又可在城镇化建设中获得稳定的收益，实现安居乐业。三是探索建立农民土地及房屋抵押质押信贷制度。解决农民拥有的主要资产不能成为金融机构抵押品而造成的融资难问题，使农民能够通过对资产的合理处
16、置，获得扩大再生产的必要资金支持。促进农村土地流转，必须建立土地流转平台，让农村土地在公共、透明，村民全程参与的情况下流转。发展现代农业，土地流转是前提条件。而土地流转就需要更多像土地资源网这样专业、权威的农村土地流转平台作为依托。四是建立进城镇农民的住房保障体系。参照城市保障性住房建设的经验，探索通过允许农民宅基地置换优先享有住房保障待遇等政策，使农民能够比较体面地进镇，进而成为有实力参与城镇化建设的新居民。深化土地制度的改革，无异于是农民的又一次解放，必然让农民创造财富的激情充分涌流，让城镇化建设的活力竞相迸发。 3、加快户籍制度改革，解决农民“有身份进镇”的问题。改革开放的一大进步，就是
17、允许农民离开土地，融入到工业化、城镇化的大潮之中，但是城乡二元化的户籍制度，使农民进城后的身份问题无法解决，长期游离于城镇与农村之间。这种二元化的制度设计，使得广大农民即使生活在城镇，也无法扎根于城镇， “离乡”不“背井”的最大隐忧就是同在一片蓝天下却在感受不一样的“阳光” ，特别是在教育、医疗、社会保障等方面的明显身份差异，成为影响农村城镇化的主要障碍。因此，要加快推进城镇化，就必须着力解决农民“有身份进镇”的问题，从而体现公共服务均等化的要求，让公共财政的阳光真正普照城乡大地。一是加快户籍制度改革，建立城乡统一的户籍登记制度。放宽户籍限制特别是小城镇的落户政策，打破农民变市民的户籍障碍，为
18、农民迁入小城镇，发展二、三产业创造条件。二是积极推进社会保障体系城乡一体化建设。逐步建立农民与城镇居民衔接一致的教育、医疗、就业、低保等政府公共服务保障体系，使城乡居民能够同等地享受社会保障服务，并在城镇安居乐业。适应城镇化、工业化过程中对农民转移就业的特点和要求，大力开展有针对性地农村劳动力转移就业技能培训，使农民能够真正拥有一技之长，尽快实现在城镇就业。三是城镇化应把农村留守老人考虑进去。新型城镇化不能只是考虑中青年农民，应该把农村老人也考虑进去。中国城镇化最大的问题之一就是造成了大规模的农村留守老人，这种状况必须在下一步的发展中进行转变。要鼓励中青年劳动力和老年人一起迁移到中小城镇，同时
19、政府应该提供相应的扶持刺激政策。4、完善财税扶持政策，解决“有产业进镇”的问题。产业是城镇发展的支撑，城镇与产业的关系，就像躯干与血肉的关系，只有产业发展了，才能增强城镇发展的活力，吸引农民进镇并留在城镇。因此，要完善财税扶持政策，引导和鼓励更多的社会资金、资源向小城镇聚集，支持城镇产业发展，形成工业化和城镇化良性互动的发展格局。一是制定优惠政策，吸引大中城市的中小企业转移到小城镇发展。抓住大中城市结构调整和产业转型的契机，积极引导部分规模适度、成长前景好、产业技术相近、劳动密集型的中小企业流向中心镇及其周边工业园区，通过小城镇吸纳，帮助其做大做强。二是扶持“土生土长”的本地企业发展。利用税收
20、地方留成、财政资金扶持等多种手段，培育壮大地方特色企业，使其成为对城镇发展具备竞争力和支撑力的特色产业。同时，还要研究完善小城镇第三产业的税收征管，加大第三产业在小城镇产业中的比重，解决更多的农村劳动力就业问题。三是整合土地利用政策。探索通过切块小城镇建设用地指标、允许农民宅基地置换小城镇建设用地、适度放宽小城镇非耕地建设用地报批等多种途径，支持小城镇的产业发展。小城镇产业发展了，就可以使农民“离土不离乡” ，实现农村劳动力有序有效的转移， “空巢老人” 、 “留守儿童” 、 “春运民工潮”等一系列社会问题也就能够迎刃而解。 5、建立长效投入机制，解决“有资金建镇”的问题。处在农村与城市之间的
21、小城镇，其建设发展过程中必然需要大量的资金投入。但长期以来，投入不足成为制约小城镇发展的重要因素。要破解小城镇发展的资金“瓶颈” ，必须采取“多条腿走路”的办法，建立资金投入的长效机制。一是发挥财政资金的投入引导作用。加大对小城镇建设的财政转移支付力度，支持完善小城镇基础设施和公共服务设施。探索建立涉农资金整合使用机制，将分散在各部门的各类支农资金整合打包，集中投向小城镇建设。同时坚持地方债务规模控制原则。通过“控制存量、约束增量”的方法和经济增长中化解的思路，将地方债务控制在我国 GDP 的一定比例范围。二是建立税收留存政策。对小城镇产生的地方税收留存部分实行一定比例的返还，激发当地政府发展小城镇的积极性。三是创新社会资本参与小城镇建设的体制机制。放宽资源的流动条件，对部分公共性基础设施项目可考虑适当引进民间资金参与建设，积极鼓励各类社会资本投向小城镇开发。四是创新要素管理方式。通过要素市场的资源和资本流动，促进资源资产化、资产资本化、资本证券化。同时，在小城镇建设用地报批、房屋产权登记税费等方面，要研究制定比大中城市更为优惠的政策措施，吸引各方面资金资源流向小城镇，为小城镇建设提供源源不断的资金活力。 6、建设新型农村社区，解决“创新型建镇”的问题。具备城镇功能的新型农村社区，已不再是传统意义上的村庄社区，它的出现对优化
