1、云南水利水电开发面临的困境分析和建议本文在对广东省和云南省中小水电调查研究的基础上，通过认真总结，对云南省小水电发展的现状及存在问题进行分析研究，并提出若干对策建议。 云南省农村小水电资源十分丰富，但是因缺少全省全面的、系统的水能资源规划、输变电送出系统网络规划等等前期技术工作，导致省、州、县各级政府和部门对自己辖区可开发利用的水电资源数量和规模家底不清，开发的随意性大，由于没有科学的系统的输变电网络规划，目前部分地区开发出来的水电资源窝电严重，发电企业经营处于生死边沿。水电开发利用的的程度很低，农村水电项目开发所在地的广大群众在水电发展中受益极其有限。 云南的水电发展因禁锢重重的电价、日益严
2、苛的环评和复杂的社会舆论以及技术工作的缺失、发展观念的严重滞后等等原因，面临着重重困境。以下略举一二以议之。 禁锢重重的电价问题 长期以来，小水电上网电价普遍较低。2005 年煤电价格联动，只有重庆、河南、贵州、河北等 11 个省小水电上网电价进行了调整。近几年，为适当疏导电价矛盾，国家于 2008、2009、2011 年先后 3 次上调了上网电价，吉林、河北、江苏、安徽、广东、重庆、贵州、陕西等少数省份上调了小水电上网电价，但上调数均未超过每度电 2 分钱。从全国平均上网电价来看，目前小水电仅为 0.28 元/千瓦时，火电 0.36 元/千瓦时，核电 0.50 元/千瓦时，风电大体为 0.5
3、5 元/千瓦时，太阳能标杆电价1.09 元/千瓦时，小水电上网电价大大低于同类可再生能源、核电和火电的电价。小水电如此低廉的上网电价，没有体现国家鼓励可再生能源发展的政策导向，制约了小水电自身的发展。 上网电价偏低，同网不能同价。同网不同价不仅反映在水电和火电上，而且在水电之中也分统调价和非统调价，标杆价和丰谷价。在制订电价政策上也是“一价定终身” ，长时间不变。云南省目前执行的中小水电上网电价，大都是四五年以前制订的标准，同目前的市场变化差距甚大，价格不能客观反映市场走向，人为因素很多。目前存在的厂网分配不公、地域价格差别、发电成本与上网电价倒挂现象也困扰着发电企业。像云南、四川等省份的小水
4、电上网电价比广东低了很多，以文山州为例，全年平均上网电价含税约 0.2 元/千瓦时，广东最不发达的粤北地区全年上网最低保护价是税后 0.4282 元/千瓦时，云南电价仅有广东目前的上网电价的一半不到。就算不跟广东相比，跟全国水电平均上网电价 0.28 元/千瓦时相比也是相去甚远。小水电要想在云南这样低廉的上网电价地区赢利，只能在对成本控制得好的情况下才有希望。 严苛的环评和复杂的社会舆论问题 在云南的任何项目，无论项目大小，环评报告都必须在省里评审，环评手续必须到省府办理，水电项目无论所处河流大小，一律必须先做流域环评，再做项目环评。全省大小项目这么多，全在那边排队，一排快则小半年，慢则一两年
5、。大大推高了项目非工程造价，不定期地拖长了项目的落地建设时间。不少业主都在等待中失去信心而另谋出路。 中国是全球水能资源最多的国家，但水电开发程度仍不到 30%。受到生态影响的质疑，中国的水电曾一度停滞。自 2008 年以来云南省大部地区经历了连年干旱，不少群众和部门都把罪名归结到这是开发水电引起的，很多网上还配着水电站水库干涸的照片作为“铁证” 。 事实上，并非发展水电必然带来生态灾难。水电专家认为，水电其实同时具有防洪、灌溉、供水、航运等综合利用功能，开发水电可以实现多目标利用，所以水电开发成为众多发达国家能源建设的首选。世界上有 24 个国家水电占发电量的 90%以上。其中，挪威 99%
6、的电力都是水电；巴西水电供应量占总电量的 70%以上。可挪威和巴西的环境并没有因为大量修建水电站而遭破坏；相反，在空气质量、水质和其他环境要素方面，它们都在国际上先进或领先。 核心问题不是要不要发展水电，而是如何在尽可能降低生态影响的前提下，实现水电对化石能源的替代。从目前中国以煤炭为主的能源结构看，为实现 2015 年、2020 年非化石能源占一次能源消费比重 11.4% 、15%的目标，加快水电发展显然是必由之路。 “现在国内的雾霾天气比较多，空气污染、地下水污染比较严重，这都与发展中需要的能源有很大关系，我们现在用煤为主的能源消耗结构与国际潮流不相符，中国的煤炭消费高于世界平均水平 20
7、%，可再生能源的占比太少，从国家的顶层设计层面来讲，也应该大力发展水电” 。 目前制约行业发展的两点主要是社会舆论影响和行政审批效率。而影响这两点的则是生态环保措施的落实。 水电开发的生态影响，不要仅仅看到有不利的一面，同时也要看到积极的方面。对于水电开发中引发的问题，何祚庥指出：“国内水电的技术已经很成熟，对生态总是会有一些影响，但不一定总是负面影响，有些地区的生态反而会改善，水的温度、环境的改变对生态的影响，也有可能是积极的。 ” 中国水利水电科学研究院水电可持续发展研究中心相关专家告诉中国经济导报记者：“从节能减排的角度，国家必须发展火电以外的清洁能源，而水电是最大的清洁和可再生能源，应
8、该积极发展。水电装机容量和发电量均已经占到了全国的 20%左右，如果不发展水电，节能减排目标很难达到。 ” 技术工作的缺失问题。 云南中小水电技术工作的缺失主要是加强对中小水电的科学规划和管理：一是要摸清现有中小水电的家底。由于政出多门、口径不一，家底不清的现象普遍存在，目前公布的一些数据还不够准确，需要进一步核实。二是要在弄清目前发展情况的基础上，根据国民经济发展需要和资源科学配比，制订一个科学发展规划，确定火电和水电、大水电和中小水电的科学发展规模和比例，遏制盲目和自由发展的倾向继续蔓延。三是通过规范管理提高中小水电的自身素质，完善各项审批、验收、发电许可手续，建立健全各项管理制度，提高中
9、小水电的管理水平和技能水平，提高发电企业的运营能力和竞争能力。四是加快电网建设，特别是要尽快打通制约滇西电力送出的“剑川瓶颈” ，加大“北通道”的送出能力。与此同时，要加大地方工业的建设，提高电力就地消化能力。 云南农村水电发展观念的转变问题。 就目前云南中小水电的发展来说还没有步入良性循环的轨道，基本上来说，水电开发到哪里，群众矛盾就发展到哪里。必须转变发展观念，让广大群众在水电发展中和水电企业成长共同受益，要让水电发展到哪里，哪里群众就跟着长期收益，真正做到群众满意、投资商满意、政府满意、社会满意。 为此，根据我在广东从事水电开发工作十多年的亲身经验，结合在云南工作几年来所了解的实际情况，
10、提出以下几点建议： （一）农村水电发展必须走 BOT（建设经营转让）发展模式。走水电可持续发展的路子。这是目前国内最早采用、运用最多的公私合作模式。在实施中，政府通过项目特许协议，在规定期限内，把项目经营权授予为该特许项目设立的项目公司，由项目公司负责融资、项目建设、经营和管理，并在项目运营中收回投资，偿还贷款并赚取利润。特许期满，项目公司将项目无偿转交给政府。采用 BOT 模式，私人部门承担融资风险，并享有特许期内的利润，项目的最终所有权归属政府。以保障数十年以后我们政府的执政资源不致枯竭而且更加丰富。 （二）农村水电开发所淹没的土地必须采用长效补偿机制，让失地群众不用耕作的情况下，土地上的
11、收入不减少，还可以从土地上解放出来另谋一份职业。如果采用现在常规一次性征用的做法，不但白白浪费城市基础设施建设的用地指标，另一方面农民群众由于没有长远打算，土地征用补偿款到手一夜暴富后，往往挥霍一空便迅速返贫，造成新的社会不稳定因素，这种现象比比皆是。 （三）政策措施上要进一步落实国家对清洁可再生能源的扶植政策。可再生能源法 、 节能发电调度办法 、 电网企业全额收购可再生能源电量监管办法等法律法规，明确规定了国家对清洁可再生能源“优先调度” 、 “全额上网” 、 “同网同价”等扶植政策，作为清洁能源重要组成部分的中小水电也应包括在内。虽然这些政策目前在执行过程中还有一定困难、不能一步到位，而
12、且国家正在进行相应调整，但是基本方向是一致的。 （四）根据项目大小下放环评、林业、国土部门的审批权。换而言之就是由州级核准的项目，其环评、林业、国土方面的审批权就下放到州级同级部门，报上级省级部门备案即可，切实提高审批效率。 资料：水电在国际上的发展趋势 全球水能资源理论蕴藏量约 39.9 万亿千瓦时，技术可开发量约 14.6万亿千瓦时，经济可开发量约 8.7 万亿千瓦时。到 2010 年底，全球水电装机容量超过 10 亿千瓦，年发电量超过 3.6 万亿千瓦时，开发程度约为25% （接发电量计算） ，其中欧洲、北美洲、南美洲、亚洲和非洲水电开发程度分别为 47% 、38%、24% 、17%和 8% ，亚洲和非洲是今后水电建设的重点地区。目前经济发达国家水能资源开发已基本完毕，如瑞士、法国开发程度达到 97% ，西班牙、意大利达到 96% ，日本达到 84%，美国达到 73% ，发展中国家水电开发程度普遍较低。优先发展水电是发达国家发展初期的共同选择。从经济发达国家发展历程来看，电力建设优先选择水能资源开发，待水电开发到一定程度后，才转向大规模开发其他资源。 （作者单位：云南省富宁县水务局水利水电勘测设计队）
