1、对我国地方政府自主发债的分析【摘要】2011 年 10 月上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动，意味着我国正在探索地方政府发债的新模式。本文在此背景下，首先分析了我国地方政府的发债历程，其次提出了目前我国地方政府自行发债过程中存在的问题，最后基于以上的分析对地方政府自主发债提出几点建议。 【关键词】地方自主发债 问题 建议 一、引言 金融危机期间，国家虽然提出了一系列的应对金融危机的方案，但是地方政府的融资问题依旧难以解决。2009 年 3 月，财政部出台了2009 年地方政府债券预算管理办法 ，地方政府债券终于揭开了神秘的面纱。2011 年 10 月 20 日财政部下发通知
2、，经国务院批准，2011 年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动。这意味着我国地方政府发债的机制已经开始起步，而且在不断的筹建和完善，也意味着正在向国际上真正的自主发债发展。 二、我国地方政府发债历程分析 （一）第一阶段：中央转贷地方 即由财政部将一部分国债转贷给省级（包括省、自治区、直辖市及计划单列市）政府。1998 年，为应对亚洲金融危机，财政部在预算中首次出现中央转贷地方的债务管理方式，一直到 2003 年经济出现过热趋势后才停止。 （二）第二阶段：中央代发地方债 财政部代理地方发债，列入省级预算管理。2009 年，为应对国际国内的经济变动，中央出台四万亿的投资计划，其
3、中安排代发地方债务2000 亿，由转贷逐渐变为代发。同年，为应对国际金融危机，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，根据预算法特别条款规定，国务院决定，允许地方政府发行债券，列入省级预算管理。2009 年至 2011 年，全国人大每年批准的地方政府债规模均为 2000 亿元。 （三）第三阶段：地方自行发债试点 2011 年 10 月下旬，根据财政部下发的通知，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府自行发债试点启动。 三、我国地方政府自主发债存在的问题 （一）地方政府债务问题 伴随着金融危机期间一揽子经济刺激方案，以及一系列民生政策的密集出台，近几年，地方政府收支矛盾
4、、融资难问题凸显，一些地方政府开始组建地方融资平台，这虽对缓解融资难有一定作用，但在规范性与防范风险方面并非长久之计。 （二）地方财务不透明，举债融资不规范 地方政府财务不透明，会加大政府债务的风险。有些地方政府财务管理混乱，历史性的债务很多，政府自行发债可能短期来看可以改善政府的财政问题，但是长期来看，可能带来更大的财政负担。 （三）资金监管不到位 资金监管一直是地方政府监管的薄弱环节，很多中央政府拨的专款都被地方政府挪用，更何况地方自行发债的资金。 四、对我国地方政府自主发债的建议 我国正式的地方债刚刚起步，需要立足我国国情，借鉴国际经验，地方政府自主发债，需妥善解决以上问题，目前的试点也
5、正是解决这些问题的尝试。为推动地方政府尽快实现自主发债，需要从以下几个方面考虑： （一）明确发行主体，匹配投资责任 自主发债的发行主体级别应当与政府投资项目支出的责任主体级别相匹配，即哪级政府承担了投资项目的支出责任，就由哪级政府发债，只有这样才能将发行主体与项目立项审批主体、投资主体、受益主体相统一，进一步增强债券的安全性和可操作性。 （二）合理参考国外经验，设计发行额度控制指标 目前学术界对于地方债券发行额度控制有占地方财政收入的比例、占地方 GDP 的比例等各种指标，但这些指标多是基于国外的经验，与中国的国情不一定相符。如我国地方政府承担偿还责任的债务，既包括预算“表内”的国债，也包括各
6、级各类平台债务，因此国外的各种发行额度控制指标，可以在评估过程中加以参考，但并不适宜直接套用。在评估地方政府自主发债的额度时，建议首先根据地方财政收入、GDP 等指标计算其所能承受的最高债务额度，再统筹考虑政府已有的各种负债，以二者的差额来计算发行额度的上限。 （三）明确资金投向，一般财政收入作为偿还来源 地方政府自主发债如果直接指定具体项目，并以项目收入作为还款来源，可能存在的问题是：一方面政府投资项目的收益实际上仍可能来源于间接财政补贴，另一方面特定项目的融资其实通过“城投债”就可实现。因此建议，自主发债的资金用途不与具体项目挂钩，还款资金则来源于本级政府的一般财政收入。 （四）统筹考虑政
7、府和市场，确定合理的发行期限 自主发债初期，采用与“中央代发地方政府债”相仿或适度延长的期限结构，无论对地方政府还是对市场而言都是相对稳妥的选择；在试点情况较为顺利、地方政府建立起较高的信用后，再适当延长发行期限。（五）识别发行关键节点，加强风险防控措施 “自主发债”的关键是地方政府风险的防控。在量化指标方面，应本着谨慎性的原则，借鉴国外经验和国内实际，设计风险控制指标，如债务率、偿债率等，并设置清晰的基线。在制度方面，需要建立健全信用评级制度，进一步完善信用评级机构的独立公正运作，对地方政府的信用做出公正的评价；建立完善的信息披露制度，加强地方政府债券资金使用的透明度和规范性。 参考文献： 1彭春华.我国发行地方政府债券的制度分析J.地方财政研究，2005， （08）. 2秦成逊，陆桂荣，蔡春玲.西部地区地方债融资探析J.经济问题探索，2009， （12）.
