1、二氧化碳捕捉与封存法律问题研究摘 要 全球气候变化作为重大热点问题越来越受到国际社会的普遍关注。气候变化不仅是全球环境问题，也是重大的发展问题。世界各国近年来共同致力于减少温室气体排放相关的科学研究和技术开发，力求从技术、经济、政策、法律等层面寻求长期有效的解决方式。 关键词 二氧化碳捕捉与封存 国际公约 法律问题 框架构想 作者简介：陈卓，西北大学法学院 2011 级国际法专业，硕士研究生，研究方向：国际公法与国际经济法。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）1-078-02 一、二氧化碳捕捉与封存（CCS）概述 在所有温室气体中，二氧化碳在大气
2、中的含量最高，对温室效应的影响最大，因此成为了控制全球气候变暖、削减温室效应气体排放的重点。 二氧化碳捕捉与封存（Carbon Capture and Storage，CCS）是将二氧化碳从工业生产或能源转化过程中捕捉、压缩并安全地储存于选定的地点，长期与大气隔绝的一个过程。研究表明，在应对全球气候变化和保证能源安全的需求下，二氧化碳捕捉与封存技术被认为是能够大幅减少由于化石燃料而产生温室气体排放的技术。二氧化碳排放量封存的技术发展出多种方式，包括生态封存、地质封存、海洋封存和矿物封存等。其中地质封存是一种永久储存二氧化碳的有效方法。 二、二氧化碳捕捉与封存（CCS）的相关国际公约现状 197
3、9 年第一次世界气候大会上，气候变化问题被提上议事日程。各国在投资发展 CCS 研究、潜力评估与开发的同时，推动 CCS 广泛运用的政策措施和法律制度也在不断的增加和深化。 根据联合国环境规划署和世界气象组织建立的政府间气候变化专门委员会（IPCC）的气候变化评估报告，联合国大会于 1990 年建立的政府间谈判委员会通过进行气候变化框架公约的谈判，达成了联合国气候变化框架公约（UNFCCC） ，这是世界上第一个应对全球气候变暖的国际公约，旨在控制大气中二氧化碳、甲烷和其他造成温室效应气体的排放，将温室气体的浓度稳定在使气候系统免遭破坏的水平上，但对于 CCS 仅涉及了技术的应用，其落实还在于进
4、一步的协议中。1997 年的京都议定书规定了减排的具体措施、时间表和减排量，并且落实到了各个国家。为推进温室气体的减排，京都议定书设定了三个灵活机制，分别是清洁发展机制（CDM） 、联合履约（JI）和排放贸易（ET） ，大力推进了CCS 的发展。2001 年的马拉喀什协定中提出要“鼓励缔约方合作开发推广和转让排放温室气体较少的先进化石燃料技术和化石燃料相关的捕捉和封存技术” 。2007 年巴厘行动计划明确要求达成一项新的协议以接替京都议定书 ，减缓全球变暖。 CCS 的研究与发展还会涉及有关海洋保护的国际公约。1982 年联合国海洋法公约属于框架性公约，对海洋环境的保护仅做了笼统的规定。197
5、2 年伦敦公约的主要目的是预防、减少和在可行的情况下根除海洋倾倒与焚化污染，未涉及的二氧化碳海底封存。 伦敦议定书不仅将海底及其底土归入了海洋环境的范围，还将废弃物的海底封存纳入了封存范围，为其他国际环境法规范二氧化碳海底封存提供了基础。 东北大西洋海洋环境保护公约允许海底地质封存，其中风险评估和二氧化碳地质层管理指南在考虑二氧化碳封存许可的情况下提供了一般指导原则，但须满足一定的条件并在缔约国主管机构的监管下进行，虽然只是区域性公约，其缔约国是欧洲的主要工业国，但其对监管模式的规制是值得借鉴的。 三、涉及二氧化碳捕捉与封存（CCS）的法律问题 现行的国际公约涉及二氧化碳捕捉与封存（CCS）的
6、条款在可行性方面亟待完善，世界各国对于 CCS 缺乏统一的规定，与 CCS 相关的监管责任和封存是值得关注的部分。 （一）CCS 管辖范围的划分 CCS 在全球气候变暖、国际社会寻求碳减排的大环境中应运而生，扩大 CCS 的应用不仅要靠国际公约发挥作用，更需要国家进行研究、示范、监管制度的制定和最终的推广，以及财政和其他激励措施的支持。尤其是二氧化碳的海上封存项目，一旦出现问题则影响范围甚广，更需要国际和国家的共同监管。目前尚没有国际性的海洋公约对二氧化碳海底地质封存有监管模式方面的规定，各国 CCS 的进展多是本国范围内的试点。在美国、澳大利亚，各州都是二氧化碳提高石油采收率、酸性气体处理的
7、主要监管机构，把权力分配给各级监管机构有助于 CCS 的具体实施，各级监管机构明确的责任范围是加强把对 CCS 的监督管理落到实处的有效方法。 （二）二氧化碳的封存 二氧化碳封存的方式有生态封存、地质封存、海洋封存、矿物封存，其中海洋封存的过度运用会导致海水 pH 值下降影响生态循环，生态封存和矿物封存又因为过程漫长而未被专门利用于二氧化碳的封存，包含有陆上地质封存和海底地质封存作为重点被适用在二氧化碳的封存中。但地质封存在二氧化碳灌注过程中和封存场所闭合后可能带来的风险是不可忽视的，若高浓度的二氧化碳泄漏到近地表，对直接暴露在该环境中的人类的影响可能是毁灭性的。 二氧化碳封存可能带来的对局部
8、和全球环境风险可以通过对选址、监测和核实建立一系列准则来进行管理。适合于二氧化碳地质封存的地点一般有废弃的或没有商业价值的石油和天然气田，沉积盆地内的咸水蓄水层，开采中的油气田并提高开采率，没有商业价值的深层煤层并促进煤层气回收。场地条件决定了二氧化碳长期封存的经济性和安全性，二氧化碳封存选址面临的挑战是确认适合二氧化碳长期封存的地质层，这就要求在相关产业现有的场所特征描述监管框架的基础上，制定一套兼具详细与灵活的 CCS 封存场所选址指导准则。对于二氧化碳封存项目监测涉及直接、间接或推断性的封存性能的监测，贯穿于封存场所选址、二氧化碳灌注、闭合期间和闭合后的全过程，是二氧化碳封存过程中不可或
9、缺的步骤。 （三）政府对 CCS 的长期责任 安全管理是实现 CCS 研究目标并降低安全风险的关键所在，CCS 项目较长的管理期要求由国家承担对二氧化碳封存场地的管理责任。建立一个可行的风险管理框架能够在 CCS 项目对人类或环境产生危害之前发现问题，并且可以确保有资金支持长期二氧化碳减排成本。CCS 项目的每一阶段都有其风险，需要一系列财政责任机制来管理和支持，这就要求所有封存场所的监管框架和责任框架都应该明确政府在二氧化碳封存过程中及闭合后的财政责任。明确政府对 CCS 的长期责任有利于对二氧化碳泄露的长期监测，也有利于对泄露问题采取及时有效地补救措施。 四、二氧化碳捕捉与封存（CCS）法
10、律框架的构想 中国是世界上最大的煤炭消费国，也是 2007 年全球二氧化碳排放量最大的国家。作为联合国气候变化框架公约和京都议定书的缔约方，虽然中国作为非附件国家不需要完成约束性的减排指标，中国已将二氧化碳捕捉与封存（CCS）看作温室气体减排的潜在选择措施，山西省沁水的提高煤层气采收率实验项目和绿色煤电项目正在进行。在大幅增加 CCS 相关活动的同时应注意风险与发展并存，明确的政府政策与法律框架对于 CCS 的推广尤为重要。 （一）建立封存场所的管理制度 二氧化碳在封存过程中及闭合后的每一个阶段都存在着风险，需要建立一套完整的封存场所的管理制度，制定相应的管理规则、技术标准以及应对突发事件的指
11、导规则和补救措施。在二氧化碳注入期要对封存场所进行持续监测，提早发现潜在的问题并及时采取补救措施，闭合后要持续监测并提交报告，配套定制长期的监测管理工作，在这漫长的封存场所管理过程中，每一阶段对监管的需求和责任都是不同的。为了有效地管理封存场所，按照规定严格实施对二氧化碳封存的监督和报告制度，有周密的计划预防各种突发事件，是 CCS 项目的关键所在也是成败所在，因此建立健全封存场所的管理制度是尤为重要的。 （二）完善 CCS 的监管制度 CCS 项目持续时间较长，且存在很大的风险，只有政府的行政部门拥有相应的管制能力。为了在 CCS 运营过程中明确责任，防止踢皮球现象的发生，应当在中央设立一个
12、独立的监管机构对 CCS 项目的安全运营进行管理和监督，并自上而下建立一个对 CCS 的监管体系，由中央的监管机构统一管理。 完善的监管制度是 CCS 项目安全运营达到预期目标的制度保障。首先是对封存场所选址的审查，对该项目进行环境风险评估，经过科学的估算选择适合长期封存的场所。其次是严格控制准入制度，给符合安全标准、容量、风险系数小的高标准的封存场所颁予许可证，对封存场所的审批实行透明化的许可制度。再次是管理封存场所的长期监测数据，整合报告，梳理 CCS 项目对环境、人类的影响及安全性数据。还包括 CCS项目运营中的安全责任制度和突发事件应对处理制度。同时政府的长期责任制度是推动 CCS 持
13、续发展、增强民众信心的动力之一。 （三）制定 CCS 的安全责任制度 贯穿于 CCS 项目始终的都是安全性的问题，降低局部风险和全球风险发生的可能性，减少 CCS 运营过程中的环境安全危害，加上安全事故之后的责任承担，都要求我们有相应的安全责任制度，这是成败的重要因素。但太重的安全责任会使得大部分的企业望而却步，在 CCS 项目的发展上畏畏缩缩，适时引入责任保险制度，对封存场地投保，建立有资金保障的法律责任制度，有助于鼓励企业主体采用 CCS 技术，推动 CCS的发展。对于二氧化碳的运输和灌注，可以比照现有的石油或天然气的行业规定进行立法，在有成熟经验的基础上还可以提高立法的效率。 五、结语
14、随着“后京都时代”的到来，我国必然成为全球履约中的焦点。随着越来越大的减排压力，发展和利用二氧化碳捕捉与封存（CCS）技术带来的潜在发展力势必成为中国温室气体减排的最佳途径之一。紧跟 CCS技术发展的脚步对相关的法律法规进行成体系的建立和完善以保障 CCS的长足发展也成为了学界的焦点。 参考文献： 1国际能源署（IEA）编著.能源与环境政策研究中心（CEEP）译.二氧化碳捕集与封存碳减排的关键选择.北京：中国环境科学出版社.2010. 2朱跃钊，等.二氧化碳的减排与资源化利用.北京：化工工业出版社.2010. 3绿色煤电有限公司.挑战全球气候变化二氧化碳捕集与封存.北京：中国水利水电出版社.2008. 4匡双礼.CCS 发展的法律环境分析.中国低碳网http：/ 5彭峰.碳捕捉与封存技术（CCS）利用监管法律问题研究.政治与法律.2011（11）. 6王慧，等.国外陆上碳捕获和封存的立法及其启示.对策论坛.2012（1）. 7邹乐乐，等.二氧化碳封存技术相关国际法规与政策的回顾与分析.中国能源.2010（4）. 8汤道路，等.美国“碳捕捉与封存” （CCS）法律制度研究.郑州航空工业管理学院学报.2011（5）. 9秦天宝，等.碳捕获与封存技术应用中的国际法问题初探.中国地质大学学报.2011（5）.
