1、杭州精英在线系列课件 http:/1加强和创新社会管理的总体思路和主要举措（上）龚维斌国家行政学院社会和文化教研部主任课程前言今天跟大家交流一个题目加强和创新社会管理的总体思路和主要举措 。因为大家知道今年开春新年伊始2月19号到2月23号，中央在中央党校举办了省部级主要领导干部加强和创新社会管理研讨班。那么在这次研讨班上胡锦涛总书记、习近平同志分别做了重要讲话。那么对于加强和创新社会管理的重要性、紧迫性、目的、任务、指导思想进行了深刻的阐述。对于加强和创新社会管理的基本思路、重点工作进行了全面部署。现在全党全国上下都在以这次研讨班的重要精神为指导，在深入贯彻落实加强和创新社会管理的一系列重要
2、部署。那么在这样一个形势下，我想跟大家交流三个方面的内容，帮助大家更好的学习领会锦涛总书记、习近平同志在中央党校这一次专题研讨班讲课的主要内容，以利于更好的突进各地社会管理改革创新工作。今天主要想讲三个方面的问题，第一是社会管理的基本任务，第二是加强和创新社会管理的总体思路，第三是加强和创新社会管理的主要举措。一、社会管理的基本任务先讲第一个问题，社会管理的基本任务。在这次专题研讨班上，锦涛总书记全面概括深刻阐述了社会管理的七大基本任务。他们就是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。那么这七大任务也可以理解为社会管理的基本内涵或者说社
3、会管理的主要内容。对于社会管理，学术界、理论界和政府实际工作部门，这些年来越来越重视，但是对到底什么是社会管理，社会管理应该怎么抓，它的边界在哪里有不同的认识，有不同的理解。在我们研究过程当中，我们总结概括关于社会管理的基本内涵或者叫基本任务、基本内容，至少有这么几个不同的层面的理解。杭州精英在线系列课件 http:/2（一）社会是什么1、人类社会因为讲社会管理首先它涉及到一个限定词就是社会，对于社会到底应该怎么理解，社会就是讲人类社会，这是最大的概念。所以，与这个概念相关的广义上的最广义上的那就是所谓的社会管理就是对整个人类社会的管理。2、经济社会两分法那么，社会第二个层面理解就是我们经常讲
4、的经济社会两分法。大家可能还记得，在1978年以后，我们全党全国决定把工作重心转移到经济建设上来以后，我们很长一段时间一直在统计上在党和政府的文件表述上比较偏重于经济的指标，对于社会的指标，特别是社会事业的指标、社会发展的指标重视不够。所以到了1982年以后，83年我们把国民经济的发展规划当时叫做计划改为国民经济与社会发展规划、计划，所以就增加了一个经济和社会两分法的概念。所以我们说第二个层面上讲社会管理是与经济建设相对应的社会建设和社会管理。3、三分法那么理论界、学术界这些年来从西方又引入了一些新的理论思维和新的理论方法说是三分法，说一方面我们由政府代表了国家，一方面是由企业代表着市场，那么
5、还有一个第三部门也就是公民社会。所谓公民社会在西方一些学者的理解里面就是NGO、NPO，介于政府和市场之间的这么一个组织这么一个形态。所以这是三分法当中的社会。有的人认为这个社会管理就是对社会组织的管理。4、政府职能定位政府从建立市场经济，从决定建立市场经济以后，逐渐地探索出了市场经济条件下中国政府的职能定位。所以十四届三中全会以后，我们就提出政府应该要加强市场监管、经济调节、社会管理的职能和公共服务。所以在政府的四大职能里面特别是中央政府、省级政府的四大职能里面我们有社会管理的职能。那么实际上在政府系统内部，我们讲的刚才讲的四大职能很大程度上更多的是侧重于对一些社会事务特别是民生事业，也就是
6、社会事业的建设和管理。杭州精英在线系列课件 http:/35、现在实际工作中的归纳那么在实际工作部门里面，我们知道这几年社会稳定的压力也越来越大，后面我还要说到这个问题，社会矛盾越来越突出，所以以政法部门牵头的提出了要加强和创新社会管理，所以又有一些人把社会管理、改革创新等同于或者很大程度上归到政法公安、社会维稳这条线上去了。那么这一次总书记应该说是全面总结了学术界、理论界和实践部门这一些年改革创新、理论探索的一些有益的成果。我认为是第一次比较系统的阐述了社会管理的基本内涵。那么在总书记的讲话里面也讲到了，他说我们加强和创新社会管理，它的目的是维护社会秩序，促进社会和谐，保障人民安居乐业，为党
7、和国家事业发展营造良好的社会环境。（二）加强和创新社会管理的目的所以我想社会管理刚才说的七大任务或者说基本内涵，它的目的是什么？目的用我们的话来解释、解读总书记刚才上面的表述，我认为有两个关键词需要提醒大家注意和把握。首先社会管理追求的是什么呢？是维护社会秩序。所以第一个关键词是秩序。我们回忆人类历史发展的进程，秩序有不同的表现形态。与秩序相关的我们所需要追求的第二个关键词是活力。所以我们认为社会管理的根本目的是秩序和活力的统一。2006年锦涛总书记在十六届六中全会作出关于构建社会主义和谐社会这个重要讲话里面阐述什么是和谐社会，和谐社会的特征是什么，他用了六句话，28个字，叫民主法治、公平正义
8、、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。所以大家可以回顾一下这六句话28个字，其中有两句话值得大家注意，第一就是充满活力，第二是安定有序。这是我想给各位阐述的与社会管理内涵相关的第二个问题。（三）社会管理与社会、政治、文化、生态文明、经济建设的关系实际上与社会管理内涵相关的基本理论问题还有我们需要进一步探讨的就是社会管理与社会建设、社会管理与政治建设、文化建设、生态文明建设以及经济建设有甚么关系。我这里讲一个基本的观点就是社会管理与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设既相关也不同。它最主要的是为这些建设要提供一些基础的秩序和良好的社会环境。所以，首先是不同，其次是又紧
9、密相连，离开了社会管理，政治建设、经济建设、文化建设和社会建设都无法正常的开展，无法有序的进行。杭州精英在线系列课件 http:/4（四）社会管理的主体、客体、手段、本质和原则等问题那么第四个，社会管理的主体、客体、手段、本质和原则等一些问题。我就讲一个观点，相关的基本问题就是社会管理的本质是什么？社会管理的本质，我理解，锦涛总书记在这次中央党校的这次讲话里面最后面一部分他特别提到说社会管理说到底是对人的管理。我觉得讲得非常重要。因为，去年，我们在准备有关领导同志的重要文稿的时候，我们也思考过这个问题，社会管理到底是对组织的管理，是对单位的管理还是对事务的管理，对矛盾管理还是对风气的管理，还是
10、对家庭的管理，还是对具体个人的管理？实际上，这一次锦涛总书记应该说在这个问题上给我们一个明确的阐述，就是社会管理的对象或者说客体最终是落在人上，是对人的管理。这是我想讲的第一个大的问题。二、加强和创新社会管理的总体思路下面我想讲今天的重点，后面两个部分是重点，就是第二个大的问题，加强和创新社会管理的总体思路。我想对这个问题，我想从三个方面给大家做进一步的阐述和分析。第一个问题是讲对当前社会管理形势的判断。第二是对当前社会管理模式的估计。第三个是讲加强和创新社会管理的原则或者叫思路。也就是说在讲总体思路之前，我们还要回答一些可能大家比较关心的一些比较现实的一些问题。（一）对当前社会管理形势的判断
11、我讲第二个大的问题的第一个方面就是对当前社会管理形势的判断。锦涛总书记在这篇讲话里面提到我国社会大局稳定，社会形势总的是好的，但是当前既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域又存在的问题还不少，所以这就是我们总的一个形势判断。那么具体来讲，从总体上看，锦涛总书记进一步指出，我国社会管理领域存在的问题是我国经济发展水平和阶段性特征的集中反映。他在这篇讲话里面也比较系统的梳理和分析了我们当前社会领域里面存在的一些突出问题。有这么几个方面：1、人民内部矛盾多样多发性一个是人民内部矛盾多样多发。这些年来，我也是比较关注，应该说是专门研究这个社会矛盾，特别是人民内部矛盾这个问题，进
12、行了有十多年的专门调查研究，我们注意到现在矛盾从发生的领域来讲，越来越宽泛；从信访部门从地方政府所反映的比较集中的问题在城镇有征地拆迁的问题，有企业改制的问题，有社会保障的问题，有城市管理的问题（这个城市管理主要是指市容市政管理） ，小区物业管理的问题，医患纠纷的问题；从农村杭州精英在线系列课件 http:/5来讲有土地的问题，有环境保护的问题，有村务公开的问题，还有水库移民的问题。那么这是从领域来讲。从涉及到的群体来讲，现在这个对象越来越广泛，过去在农村可能主要是普通的农民，现在既有失地农民的问题，也有困难低保户的问题，也有普通民众、普通农民与村级干部矛盾的问题；城市既有下岗职工问题，也有离
13、退休干部的问题，还有一些军转干部，还有一些特殊人群等等一些问题。所以我们说社会矛盾从群体从领域来讲现在是多样多发。尽管这些年来各级地方政府党委做了大量的化解矛盾工作，也比较有成效，但是我们看到现在这些年来，突发事件，恶性的突发事件仍然在高位，居高不下。而且，这一些突发事件很多是由人民内部矛盾和社会矛盾引起的，表现为燃点低，触点多。很多群体性事件大规模的冲突都是因为一些看似微不足道的，甚至于一些毫不相关的事情引发的。比如大家都熟悉的2008年我们在贵州瓮安发生的瓮安事件，就是一个14岁的女孩子叫李淑芬晚上跟几个朋友、同学出去玩耍，回来以后在桥上坠河而死。当地公安机关作为不及时，行为有些不恰当，给
14、出的解释，家长社会不认可，加上当地社会治安，干群关系、警民关系长期紧张，黑恶势力猖獗。这样一个应该说是一个个体的事件，民事的甚至于意外的事件，迅速引发为一场大规模的干群冲突、警民冲突。这个事情发生以后，我专门到瓮安县做了一个民间的调查，当然不是当时，是一个月以后。为此，后来我还专门写了一个案例，在2008年下半年，国家行政学院举办的省部级领导干部培训班上面，跟省部级领导专门去分析这个事件背后它的原因。那么我到当地去走访的时候，特别是是乡下，很多人都给我表达了这么一个观点。他们就是想借这么一个事件来发泄平常对当地党委政府工作的一些不满，很多人实际上应该说绝大多数人跟这个事件本身没有任何关系。所以
15、说这是人民内部矛盾多样多发、燃点低、触点多的一个非常重要的一个方面。2、流动人口和特殊人群管理和服务问题突出那么第二个比较突出的问题就是流动人口和特殊人群管理和服务问题比较突出。大家知道随着工业化、城镇化、市场化快速推进，我们也随着户籍制度的逐渐松动，在企业改革过程当中，在市场经济建立过程当中，我们有大量的人口，大量的人员身份发生了变化，大量的农村人口向城市转移就业，转移生活。那么在这样一个过程里面，我们到现在为止，昨天晚上我还听到一个消息就是最新公布的数据，全国大概有2.2亿农民工。当然我相信这些数据都是推算的，没有经过非常严格的普查，因为这也比较难。因为根据我们掌握的情况，近年来，流动人口
16、不仅规模大，而且出现了一些新变化。一个是就像昨天晚上的那个杭州精英在线系列课件 http:/6新闻所讲的我们现在2.2亿流动人口里面有60%以上是举家迁移，这就跟传统的80年代后期90年代中期也就是说早期的农村外出人口流动就业有很大的不同，过去就是一个人或者夫妻俩出来，现在是举家迁移。这就给流入地和流出地的管理和服务提出了新的要求。那么第二个很大的不同就是在流动人口里面，我们有60%以上是新生代农民工。所谓新生代农民工是特指80年代90年代出生的比较年轻的农民工。我们经常讲1980年出生的农民工到今年也31岁了，1990年出生的到现在也21岁了。他们跟父辈50年代60年代出生的人出来打工，也有
17、很大的不同。第一，他们自身的文化素质比父辈要高，绝大多数都是受过初中以上教育，有着比较高的文化素质。第二，他们的成长经历跟他的父辈不同，很多人都是从校门到工厂到城市的大门，没有真正的农村生活的经历。而且他们生活在媒体化时代、数字化时代，他们经常看电视，经常用手机甚至是上网，所以接收的信息跟城市的孩子没有太大的区别，他们心中所期盼的所想象的未来的世界、城市的世界跟城市的孩子的感受没有太大的区别，所以精神世界跟他的父辈有很大的不同，跟城市的孩子没有太大的区别。第三，这些人新生代农民工可能都出来了，正处于婚恋的高峰期，很多人60%70%以上并没有成家立业，所以对婚姻的渴望和追求和他的父辈也有很大的不
18、同。我想由于这些不同，所以决定了他们出来以后就业的期望值，对于权益的保护的要求，对于职业的发展，对于薪酬的待遇的要求，对于精神的需求，与他的父辈就有很大的不同。因此我们看到去年南方富士康接连13次发生跳楼事件，这就集中曝出我们一些企事业单位特别是非国有制企业在对农民工这样一个群体年轻的群体人文关怀、社会责任方面基本不够，另一方面也反映出我们新生代农民工他们自身的需求结构发生了很大的变化。所以我说这也是总书记提到的流动人口管理。当然我们在这个过程里面，社会急剧变革的过程里面我们还出现了一些比如说精神激化，刑满释放的劳教人员怎么融入社区的问题，孤残流浪儿童的问题。由于农民工流动，出现了农村的留守老
19、人、留守妇女、留守儿童服务和管理的问题。有些数字应该说都比较惊人。据有关方面估算估计，全国留守老人大概有四五千万在农村，留守妇女可能也有两千万，留守儿童可能也有几千万人。所以这些数当然不是很严谨，但也在一定意义上能够反映出这些群体对他们的关心关爱就显得越来越重要。3、刑事犯罪居高不下那么第三个问题就是刑事犯罪居高不下。有关方面的数据显示我们这几年社会治安形势总体是好的，但是犯罪者犯案率、立案率每年是在增加的，特别是我们经济的犯罪、侵杭州精英在线系列课件 http:/7财性的犯罪、暴力性的犯罪，甚至于有组织性的犯罪，有增多的趋势。4、公共安全事故频发那么第四个方面的突出问题就是公共安全事故频发。
20、我们有安全生产方面，矿山安全、煤矿，尽管这几年我们在机构设置上，在职能配置上，在经费投入方面，在思想观念方面都不断的加大加强了对安全生产的管理，但是我们仍然看到交通事故、火灾，去年和今年都发生了，沈阳大火、上海大火、最近发生乌鲁木齐有火灾。煤矿事故也是屡禁不止、屡见不鲜。食品药品安全也是日益成为人们关注的焦点，三鹿奶粉事件、假疫苗事件、假酒假大米这些事件。有人说了现在水也不敢喝了，饭也不敢吃了，当然这是夸张了。5、 “两新”组织管理和服务问题突出那么第五个就是“两新”组织管理和服务的问题比较突出。所谓“两新”就是新的非公有制经济组织和社会组织。大家知道我们现在随着市场化改革进程的不断加快，全国
21、70%以上的人口就业人员已经不在传统的集体企业就业了，而是在非公有制经济领域从业。那么对于这些企业怎么样服务、怎么样管理，特别是这些人基本的信息我们很多时候是不掌握的。我举一个例子2007年12月份，我到广东去调研，开始主要是给广东省的同志辅导十七大报告，给副处级以上的干部两万多人做了一个报告，通过视频做了一个报告。然后我接着在相关的城市做了一个调研，我发现一个全国非常有名的地方城市，本地人口只有170万，实际管辖人口常住人口有1000多万，但是大街上非常整洁，人员并不是很多，我就问当地的干部这些人都到哪儿去了，你说的这么多人怎么看不到？他说都在工厂里。后来我就有一个强烈的感觉，我说我们的企业
22、、我们的单位在代行政府的社会管理职能，当然是说它应该有这样的管理职能，但是实际上关在工厂里面，可能作为工厂现在很多企业主来讲，他最大的追求是什么？最大的追求还是经济的利益，对他多方面的一些需求并没有给予应有的关注。那么从政府来讲，对工厂大门里面这些人员的活动情况、思想情况、构成情况我们并不是很清楚，当时我就有一个担心，长期以往可能会有一些问题。新社会组织也是这样，到去年底为止，全国大概有43万登记的社会组织，还有将近100万没有登记的社会组织，从业人员专职的和兼职的大概达到一千万人，对于这些怎么样管理怎么服务，也给我们提出了非常严峻的挑战。6、信息网络建设管理面临非常大的挑战最后一个方面，这个
23、突出的问题就是信息网络建设面临着非常大的挑战。今年你们收杭州精英在线系列课件 http:/8看我的讲座就是通过视频通过网络，我想信息技术的飞速发展给我们的生活给我们的工作带来了便利便捷，但是任何事情都是有利有弊，技术的发展也不例外，它是一个双刃剑。我们这些年，在网络上面利用网络进行犯罪的欺诈的这些情况并不少见，特别是网络安全，信息技术的安全也值得关注。那么还有我们现在利用网络放大社会情绪，放大社会不满，虚拟社会和现实社会交相呼应、互相影响的这个事件频发，给我们的社会管理提出了非常严峻的挑战。我想我是结合我自己的一些调研，进一步阐述了总书记所提到的我们社会管理领域存在的一些突出问题，正是由于我们
24、社会管理领域存在的这些突出问题，所以我们现在就要进一步的加强社会管理，要创新社会管理，要更加重视社会管理，这是我想也是从一个层面回答了或者解释了、分析了社会管理为什么现在要高度重视，它的重要性和紧迫性这样一个问题。这是我给各位讲的第二个大问题的第一个方面。（二）对当前社会管理模式的基本估计那么第二个方面，接下来讲的第二个问题就是对当前社会管理模式或者叫体制机制能力的一个基本的估计。坦率的讲，我这些年对社会管理有一些初步的思考和研究，我有一个判断就是说我们现在的社会管理已经严重的滞后于经济社会发展的要求，不能满足人民群众新的期待、新的期盼、新的需求。那么这个社会管理体制很大程度上带有计划经济的体
25、制的烙印和特征。当然，这是我个人作为学者的一些判断。那么我认为这一次总书记在讲话里面也做了一个非常好的分析和估计，我觉得我们应该进一步去学习、领会，把思想统一到总书记的判断上来。总书记指出说我国的社会管理当前社会管理与我国的国情和社会制度总体上是适应的，但是总书记也非常明确的指出，我国社会管理也存在诸多不足，所以我想可能对这个问题的判断要分成两个部分或者两个阶段来进行分析。1、社会管理模式的变迁第一个阶段就是说我们要看到1949年以后，中国共产党领导的社会管理的体制机制所形成的这样一个管理的模式手段，它经历了计划经济和市场经济两个不同阶段的历史变迁。如果更细分的话，有些同志把我们的建国六十年社
26、会管理分成这么几个阶段，说1949年1956年是一个阶段，是共产党政权建立和巩固的阶段，在这个过程里面我们要改造一些旧社会的制度，旧社会的人员，接受旧社会的一些事物，所以当时是形成了一些特有的管理模式。从1956年1966年我们又形成了一个过渡时期的社会主义改造完成以后的管理模式。66年78年，又在十年文革又形成了一种特有的模式。这是比较细分的，也就是说计划经济体制下我们有这么三段，它有各自的特征，这里不加细说。杭州精英在线系列课件 http:/9那么在改革开放以后，近三十年来，就是后三十年来，就是由计划经济向商品经济转变的过程里，单位人逐渐向社会人，城乡二元体制逐渐松动的这个过程里面，我们的
27、社会管理还是以单位管理为主，那么，1992年以后，我们就决定全面建立建设社会主义市场经济体制，在这样一个总的背景下面，我们的社会管理的思路理念也逐渐在向这个方面去调整。但是应该看到，我们调整的力度，转变的幅度还很不够，特别是与快速变迁的经济、社会、思想、文化、利益格局的新要求还很不适应，特别是在工作层面上，我们一些人的理念、方式、方法、制度设计还没有能跟上。所以在这个意义上，我说我们的社会管理还带有比较浓厚的计划经济的体制下的一些特征和色彩。所以也可以说我们经济建设这条腿长，社会管理这条腿短。2、社会管理现存的问题那么如果稍微再展开一点讲，我们的这个管理体制，管理模式带有哪一些计划经济体制的一
28、些特征，它有哪些方面跟不上的，我想有这么几个层面、角度可以帮助大家理解和把握我们所存在的问题。（1 ）理念上的问题第一是在理念上我们仍然存在着重经济建设、轻社会管理这样一个现象。就是说在社会管理理念上还有偏差，当然我们首先要看到成绩，这些年来我们在社会管理领域，大家越来越重视，去年我也在讲这样一些课，跟大家一起交流，他们说教授你讲的不对，我们现在社会管理很重视，天不怕地不怕，就怕半夜来电话。为什么怕来电话？不是安全生产出事了，就是有群众上访了，是有围观有群体性事件了。但是，我想提醒大家注意的是很多人所说的重视仍然是叫重视事后控制，轻视了源头防治。在社会管理领域里面我们重视了控制，把管理当作了关
29、卡一样，而轻视了服务，所以我说这个理念上还有偏差。（2 ）管理体制上的问题第二个在管理体制上，尽管我们十六届六中全会就明确提出社会管理应该要建立一个党委领导、政府负责、公众参与、社会协同的这样一个格局，但是我们应该看到尽管我们这些年从中央到地方做了很多改革创新，这样一个体系在逐渐的建立，但是我要说的这毕竟是在建立过程当中还有很多地方不完善，后面我再细说这个管理的体制。杭州精英在线系列课件 http:/10（3 ）管理机制的问题第三，在管理的机制上面，特别在群众的利益诉求表达、权益保护、矛盾调处、纠纷调处这个机制、公众参与机制等等方面还存在诸多的缺陷。（4 ）法制建设滞后第四个方面，我们的法制建
30、设十分滞后。所以十七届五中全会对社会管理、改革创新开宗明义就提出未来五年就是十二五时期我们加强和创新社会管理，着力加强社会管理的法律体制和能力建设，所以法律的问题我们要依法治国、依法行政、依法进行社会管理。所以法制建设刻不容缓。我曾经专门分析过这个问题，我认为我们社会领域的立法有一些是空白的，对有一些事物的规范、调解法律是空白，有一些法律严重滞后。举个例子，比如说城管执法这个问题，比如说我们社会组织发育的问题，比如说我们信访的问题虽然有一些条例，有一些规定但是位界都比较低，在实际操作过程当中它有许多问题需要解决，比如说我们拆迁征地的问题，这些问题比如说互联网管理的问题，这都亟待加强立法，推进法
31、制化建设。当然我们也可喜的看到我们这个问题已经引起了党和政府特别是法律界的重视，所以今年年初，我们国务院已经出台了新修订的城市国有土地和房屋搬迁的条例，把实行了多年的90年代制定的城市房屋拆迁条例废止了，这也是法学专家的一大贡献，也是我们社会公开立法、开门立法、民主立法、科学立法的一个标志性事件。但我想在社会领域立法应该要继续坚持这样一个好的方法、好的传统。（5 ）管理的能力问题那么第五个方面就是我刚才提到的就是管理的能力问题。现在很多老干部讲起经济建设来头头是道，搞起经济管理来也是有章可循，经过三十多年改革开放，特别是市场经济的洗礼，我们招商引资，我们搞项目，我们推进工程建设各级领导干部都有一套办法，但是怎么样遵循社会发展规律进行社会建设和管理，有些人招数并不多，思路并不明，知识并不够，所以总书记我后面还会提到，也提到加强社会管理知识的学习，我想这也是回应了我们当前领导干部、各级地方政府当中存在的社会管理的一个薄弱环节。这是我给各位分析的就是加强和创新社会管理总体思路当中的第二个问题，就是对当前社会管理我们的一些体制机制我们的一些管理模式怎么样分析评价、估计判断。
