1、完善价格行政法律制度之若干探讨摘要价格法实施十五年来，在规范市场价格行为、保障经济健康发展方面发挥了积极作用。但面对不断出现的新问题、新情况，如“高房价” 、 “蒜你狠” 、 “豆你玩”以及我国加入 WTO 后面临越发频繁的反倾销调查等现象，也暴露了价格行政法律制度在实施中的现实问题。在实证分析研究的基础上，试从价格行政的一般理论、我国价格行政法律制度的缺陷、国外价格法律制度的借鉴和完善价格行政法律制度的具体途径四个方面进行论述。 关键词价格行政法律制度；听证；价格监测；行政问责 中图分类号D90文献标识码A文章编号1005-6432（2014）12-0065-06 市场经济乃法治经济。市场与
2、价格密不可分，价格竞争机制是市场机制的核心，市场竞争的实质就是价格竞争。十八届三中全会指出，要使市场在资源配置中起决定性作用。加快完善现代市场体系，价格机制将在市场经济体制的完善中发挥越来越重要的作用。目前，价格违法问题在市场经济竞争中依然严重，价格法律制度存在不完善的地方。如房地产不仅仅是经济问题，同时也事关社会稳定，商品房的刚性需求与开发商追逐利润的最大化之间的矛盾，致使房价越炒越高，这需要政府运用多种有效手段调控房价而使之合理回归；随着我国加入 WTO 后也面临越发频繁的反倾销调查等问题。但现在还很少有从工作实践出发，站在行政法学角度并通过实证分析来论述完善我国价格行政法律制度的研究成果
3、。本文通过对美国、日本、中国香港等发达市场经济国家、地区的价格法律制度的比较研究，分析它们共有的特点和经验，试从修改和完善我国价格行政法律制度，从而形成具有我国特色的价格法律体系方面作些探讨。 1 价格行政的一般理论 “价格管理是政府依据价格法律法规对社会商品生产和商品交换等经济活动中发生的价格关系，以及对价格的制定、调整和执行所进行的组织、指导、协调、调控、干预和监督检查的行为。 ”1价格管理无疑是政府行为，包括对价格形成及运行和价格行为主体的价格行为两个方面的管理。在实务中，公共行政在现代社会的运行表现为多样化的方式，公共行政“从权力行政扩展到非权力行政；从行政机关的行政扩展到其他公共组织
4、的行政；从国家行政扩展到协作行政；从消极应对行政扩展到积极预防。 ”2 “二维互动”的新行政法理论认为，公共行政是一种合法性和最佳性二维互动的构造，朱新力先生主张“除公共行政的途径的合法性考量外，还有一种最佳性考量的途径，一方面通过管理技术的提升，另一方面通过政治运行程序的正当性，从立法和行政的高度来追求和实现最佳治理途径合法性即是我们所熟知的以确定行政活动边界、规范公权力行使、保障相对人合法权益为指向，以职权法定、行政行为类型化、程序控权和司法救济为核心内容的传统行政法视角；而最佳性，则是一个较新的范畴，其以探索行政过程中的实质性命题，并致力于提升行政效能为核心，最佳性考量是在合法性的基础之
5、上利用法学的基本方法和其他学科的政策分析、利益衡量、社会分析等分析工具进行综合论证而力争使行政过程实现更佳的治理” ；3 “从行政管理行为的层次看，大体分为三个方面：一是行政立法，即定规则 ；二是行政执法，即当裁判 ；三是其他行政性管理工作。 ”4 本文从价格行政法律理论着手，从价格立法、制度完善等角度，研究价格行政法律制度的更佳治理途径，如价格提醒告诫执法模式等，维护公平竞争的市场秩序。 价格行政法律制度，是政府从规范市场对资源的配置出发，对价格（或收费）市场和价格制度体系进行的规制，是规范价格行为的行政法律制度的总称。本文所论述的价格行政法律制度问题，主要涉及价格法、反倾销法、反不正当竞争
6、法、反垄断法等法律及相关法规、部门规章等。尽管世界各国因政治、经济、历史背景、文化传统的不同，各国的价格监管机构，设置各异、名称不一、隶属关系有别，但都注重通过各类法律设置其价格行政管制指向，各国价格行政法律制度所包含的最根本、最普遍的东西大体有其共性。 2 我国价格行政法律制度实施中的现实问题 21 价格法律的立法不完善、可操作性不强 （1） 价格法规定我国实行主要以市场形成价格的机制，多数商品和服务价格由市场调节，极少数商品和服务的价格由政府指导价格或者政府定价。但对服务价格的确定却没有法律标准，对各类有偿服务的规范未能有效体现和涵盖；对价格界定方面，只有反不正当竞争法第十一条和消费者权益
7、保护法第四条做了原则性规定；对虚抬价格、乱收费，对企业搞价格联盟，规定最低销售价格及对低价倾销、价格欺诈等不正当价格行为，法律没有较为明确、具体的规定；反垄断法仅有 8 章 57 条；国家发改委制定的反价格垄断规定 ，多属原则性规定，致使实务中对反垄断的认定和查处缺乏实际操作性。 （2）立法的层次不高，不够具体化，部分法律法规规章存在矛盾。从我国现行价格法的法律位阶分析，除价格法等少数法律外，其他配套性规定主要以部门规章为主。价格立法本身还存在技术性问题，如价格法中对经营者实施低价倾销只规定不准许，但对如何处罚则没有明确规定；部分法律法规规章存在矛盾，如价格法第十四条对价格垄断的不正当竞争行为
8、的规定与反垄断法的规定不一致等，前者的调整方式侧重于事后的形式审查，后者侧重于事前的实质审查。 （3）价格违法行为的法律责任不全面。当前价格违法行为数量多、涉及行业广，与我国价格法的法律责任不严格、处罚手段少有关，且巨额利益诱惑所致利益驱动与低违法成本严重不成比例。民事责任规定赔偿损失；行政责任仅规定对经营者警告、罚款、责令停业整顿；对行政机构的价格垄断行为的行政责任也仅规定责令改正、通报批评，对直接负责的主管人员、其他直接责任人员给予行政处分；刑事处罚方面则没有做出规定。案例：2012 年 8 月湖南友谊阿波罗股份有限公司下属某大型商场举行“降价促销”活动，因多起价格违法行为被芙蓉区发展和改
9、革局处以最高额度 15 万元的罚款。据悉，该商家每举办一次大型促销活动能提升 1 亿元左右的销售额，获取利润 2000 万元左右，违法成本与获利的比例相比不到 1%。 22 价格监管执法程序不规范 行政程序法治乃依法治国之基础，行政程序法治关系到程序正义之实现。我国在价格行政法律程序方面，出台了价格违法行为行政处罚规定 、 价格监督检查程序规定等部门规章及规范性文件。但上述规定、规则制度还存在许多不足，在实际工作中各部门因职能交叉及立法上的模糊性，存在交叉执法、多头执法问题；工商、物价等多部门执法的体制存在如何合理分工、协调关系、配合衔接等问题。国家发展和改革委员会既行使宏观价格政策制定职能，
10、也行使价格监管职能。 “程序设计存在不明确、不具体的问题，如在时效程序、时效规范方面；机构设置模式和执法管理机制问题，国外价格执法机构一般属于独立的部门或专项机构，与地方政府没有行政上的隶属关系。 ”5 23 价格听证制度不完善 价格听证代表的遴选机制和代表结构问题。 政府制定价格听证办法第十条规定的产生方式具有笼统性和模糊性，对不同利益集团的代表性、具体标准没有规定；价格听证制度的公开性问题。听证会的过程透明度不高、听证结果不公开；价格听证会主持人中立性的问题。听证会主持人来自政府价格主管部门，有既充当运动员又充当裁判员之嫌，对听证主持人的权利义务及主持人违反法定程序的法律责任没有做出规定；
11、价格听证会结果与价格决定效力之间衔接问题，对听证笔录的法律效力却没有作出明确规定。 案例：2013 年 9 月 12 日召开的长沙市电梯安全管理办法（征求意见稿） 听证会，参加听证的代表结构如下表所示（单位：人）： 从上表可分析代表比例的不合理之处：一是作为每天与电梯打交道、最为密切相关的普通业主没有代表出席；二是特邀代表均是有职务的、有社会地位的，正式代表也多具有职务，中下层代表所占比例小；三是旁听代表中缺少非政府组织身份人员且人大代表、政协委员、专家学者和经营者代表占到了总代表名额的一半。 24 价格监测体制和信息系统不健全 2003 年颁布的价格监测规定仅有 26 个条文，目前监测的品种
12、只有 44 种，而价格法对价格监测制度只有原则性的规定。其不完善之处体现在：价格监测组织力量薄弱，难以独立全面地完成价格监测工作，监测结果缺乏科学性；检测系统不先进，价格信息来源渠道狭窄，监测结果发布不规范；价格监测组织之间的联动性不够；对不履行价格监测职责的，缺乏严格法律责任规定。如长沙市物价局于 2006 年设立价格监测中心，配编 6 名，没有专门的价格监测网站。长沙市各区县没有设立专业机构和人员，由发改（物价）局人员兼职。装备水平落后，大多采用传统的定点采价，进行均值统计分析，缺乏现代监测手段，价格监测结果一般用于物价系统内部参考。 25 现行价格法部分规则与 WTO 规则不协调 现行的
13、价格体系和价格管理体制在我国加入 WTO 后面临挑战，我国现行的价格法律体系与 WTO 规则的不协调之处表现在：商品和服务价格与国外的差异；价格执法机制的差异，对市场价格行为往往缺乏有力的约束；在价格管理体制上，依法办事和透明度存在差距；价格听证制度存在不足；对外商和外资价格政策的超国民待遇违反了 WTO 要求的“非歧视原则” ；在运用 WTO 规则规范价格秩序和行为方面，缺乏必要的完善的法律制度。 如近年来，国外某些国家因法律制度差异对我国实施法律歧视，甚至动则举着反倾销的“大旗”对我国的产品实施越来越频繁的反倾销调查、施加惩罚性关税等，使我国承受不应有的“参照国待遇” 。近十年我国共遭受国
14、外反倾销调查案件 700 余起，涉案金额 684 亿美元。我国已连续十年成为遭受反倾销调查最多的国家，位列全球之首，如下图所示。20022012 年国际反倾销数量及中国被发起反倾销数量 数据来源：世界贸易组织网站数据链整理。 26 价格监管主体的法律责任不明晰 （1）价格监管主体的行政责任体系不健全。价格行政监管主体的设置缺乏法律依据、协作分工不明确，缺乏对价格监管的直接责任人给予“两罚”的处罚规定，而行政处分在性质上属于内部行政行为。在价格监管主体失职应承担法律责任时，当事人采用何种途径救济，法律法规并没有做出规定。 （2）价格行政执法与刑事司法衔接机制不顺畅。价格行政执法部门在查处价格违法
15、行为中所发现的犯罪线索，往往未能及时通报并依法移送公安部门及其他有关部门，违反了“刑事优先”原则。对在查处价格违法行为过程中发现贪污贿赂、渎职等违法行为未能及时移送人民检察院。 3 发达国家（地区）价格法律制度之特点及其对我国的启示 31 美国、日本、中国香港的价格法律制度之特点分析 311 美国的价格法律制度之特点 （1）价格法律配套完善。美国没有单独的价格法，由各类部门法和判例、解释组成价格法律体系。价格法律方面主要包括谢尔曼法（Sherman Antitrust Act，颁布于 1890 年，是美国第一部反垄断法） 、克莱顿法 （Clayton Act，颁布于 1914 年，旨在反价格歧
16、视） 、 联邦贸易委员会法 （Federal Trade Comission Act，颁布于 1914 年，旨在反不正当竞争）等及联邦最高法院的判例，还有联邦最高法院作出的对相关法律的解释。美国实行严格法律责任的方式，责任形式包括民事责任（实行惩罚性赔偿机制）和刑事责任（分为罚款、监禁、赔偿、强制解散、分割等） 。 （2）执法机构具有权威性。美国司法部反托拉斯局充当了原告和检察官的角色，享有调查和起诉权，可提起刑事诉讼，亦可用民事诉讼代替刑事诉讼，或者合并提起诉讼。联邦贸易委员会独立执法，委员由美国国会任命，并经总统批准后生效，委员享有案件裁决权，同样享有调查权和起诉权，还具有准司法权。委员会
17、可对自己起诉的案件进行审理并作出裁决，被告享有上诉权要求进行司法审查，直至诉至最高法院。该委员会享有准立法权，可制定行政规则或命令，与法律具有相同效力；在取证手段上，两机构均有权采取“要求企业报告经济状况、查阅有关资料、委托代为调查、进行搜查（据法官签发的搜查许可证） 、扣押、查封等手段，还可在必要时要求美国联邦调查局协助调查。 ”6 （3）公用事业价格管理规范有序。美国由公共事业管理委员会管理公用事业价格，该委员会相对独立，兼有准立法、准司法职能，同时还具有调整公用事业价格的行政职能。 （4）价格监测特点：美国注重对商品分类进行价格监测。如钢铁进口监测和分析制度，监测范围为所有基础钢铁产品，
18、可根据监测情况对进口钢铁采取征收高关税措施。还有监管出口价格与出口量的出口监测制度，也称出口许可证制度（Export License，E/L） ，现则以原产地证明书制度（Certificate of Origin，COO）取代。根据类别号码及单价的类别叙述、成本信息等所搜集的信息，与国家进口数据互相对应，视监测之情况决定是否要求展开反倾销调查。 （5）听证制度广泛而独立公正。美国的听证机构是专门成立的专业机构，建立了地位独立的听证法官制度。美国听证制度的特点：一是听证的范围广泛；二是听证的形式灵活，分为非正式听证方式，形式上不拘一格，口头或书面的形式均可申请，可采取会谈乃至非正式磋商的形式进行
19、听证；正式听证方式，从性质上讲具有司法性；还有集两者之长的混合听证方式；三是听证主持人地位独立，以保障公正性。 312 日本价格法律制度的特点 （1）价格法律体系完备。日本由法律和政令相结合，构成了较完备的价格法律制度。日本制定了专门的价格法律物价统制令 ，也有针对各领域的如规制不正当竞争的关于禁止私人垄断以及确保公正交易法（Act on Prohibition of Private Monopolization and Maintenance of Fair Trade）等；有关保护农产品价格的如主要粮食供求价格稳定法等；针对特定时期紧急情况应急措施方面的有稳定国民生活紧急措施法等。 （2）
20、执法机构独立而权威。公正交易委员会（简称 JFTC）是日本的价格执法部门，直接听命于总理大臣，独立权限大，对反垄断和不正当竞争行为行使查处职能，拥有立法（JFTC 事务局行使）和司法双重权力，不受地方政府干涉。此外，还设立了“物价问题阁僚会议” ，作为价格问题的最高决策机构；设立了“国民生活安定审议会” ，作为价格政策的权威性咨询机构；设立了“物价担当官会议” ，作为政府的价格政策协调机构；设立了“经济企化厅下的物价局” ，负责受理消费者对价格行为进行投诉、价格信息收集等职能。 （3）价格监测广泛覆盖。日本对放开的商品价格注重运用经济手段予以必要调查、监测及适当调控，防止发生严重的通货膨胀和物
21、价高幅上涨。日本实行“物价监测员制度” ，监控趁机涨价等行为。一方面由国家委托消费者（如家庭主妇等）调查关系民生的商品价格，报告物价变动情况；另一方面由政府有关部门实施监测。 313 香港价格法律制度的特点 （1）价格立法完善、严格：一是香港的价格法律体系的表现形式为“制定法”和“判例法” ，虽没有成文的专门价格法律，但在其他各类法律中有相关价格违法行为认定和处罚方面的规定，如在商业、交通运输、司法等各类法律中，都有涉及价格规则的内容，立法种类繁多而齐全，规定明确且细致；二是直接调控公共产品和公共服务价格，管理形式多样化，体现政府干预的色彩；三是对价格违法行为处罚重。主要苛以严格刑事责任，其严厉程度举世闻名，分为经济处罚、监禁等；监禁适用的范围相当大、处罚严厉且犯次越多相应处罚幅度越大；行政责任方面的处罚方式包括处以罚款，责令停止某种行为，禁止从事某种行为的禁
