1、宁波促进低碳技术创新的财政政策研究摘 要：随着全球气候问题的突出，发展低碳经济逐渐成为必然发展趋势。低碳经济带来了经济赶超的新一轮机遇，而低碳技术创新则是其中的关键。有效发挥政府的财政政策功能可以有效引导技术进步朝低碳方向发展，解决资本不完全延展带来的低碳技术替代和扩散方面的困难，并促进低碳技术研发的动力，因而从理论上看财政政策能够促进低碳技术创新，从而有利于低碳经济发展。基于上述分析，对宁波市地方财政促进低碳技术创新的现状、存在的问题，以及相应的对策进行细致的探讨。 关键词：低碳；技术创新；财政政策；宁波 中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）07-0
2、128-04 引言 随着全球气候问题的突出，发展低碳经济逐渐成为一种必然的发展趋势。近几年发达国家开始把碳关税的征收提上日程，一种强有力的贸易壁垒正在兴起，低碳经济的影响进一步遍及全球。2009 年中国代表在哥本哈根会议上承诺：到 2020 年，中国单位国内生产总值 CO2 排放比2005 年下降 40%45%。因此，中国未来碳排放控制任务十分艰巨。 宁波市一次能源极为匮乏，陆域“无煤、无油、无气” ，所需能源 99%依赖外部输入，其中 96%以上为化石能源（依据2011 年宁波能源利用报告 ） 。我们以能源消费量为基础测算了宁波 CO2 排放量（方法参见郑长德、刘帅，2011） ，发现 20
3、022011 年的十年间宁波市 CO2 排放量增长了约 3 倍，年均增长率超过 13%，高于同期 12.7%的 GDP 平均增幅。宁波市能源消费引起的碳排放形势严峻。这显然与打造“美丽宁波”的目标不符。本文认为，技术创新是低碳经济发展的直接推动力，而财政政策将在其中发挥至关重要的作用。 一、低碳技术创新与财政政策的理论关系概述 （一）财政政策是政府促进低碳经济发展的重要手段 托马斯思德纳（2002）分析了环境管理政策的两种基本方式：价格型政策和数量型政策。价格政策的目标是“外部成本内部化” ，以最小的社会成本削减污染，其代表有环境税（碳税） 、排污费等，或者其他相关的税费（Baumol 和 O
4、ates，1988；Williams，2003 等） 。若政府拥有污染削减成本收益函数等完全信息的话，也可以选择数量型政策，政府直接干预的政策大多就属于数量型政策；但若政府难以掌握完全信息，价格和数量控制目标的混合管制政策才是社会最优的（Weitzman，1974；Cason et al，2003） ，例如节能量审核、清洁生产审核等，配合适当的财政税收政策。基于中国特色社会主义国情，国家的积极干预，尤其是财政支出、财政税收等财政政策，将是实现低碳经济发展战略的关键因素之一。 （二）财政政策可降低技术进步的减排效果的不确定性 IPCC（2001）认为低碳或无碳技术的研发规模和速度决定未来温室气体
5、排放减少的关键。Abdeen（2007）也认为，在低碳经济发展中，技术创新在新能源、可再生能源、结构调整、节能减排、碳中和等方面将发挥关键作用。Bovenberg（1995） 、Aghion 和 Howitt（1998） 、Smulders et al（2003）等在增长模型中，分析了技术进步对于环境的积极作用。当然，对于技术外生性或内生性的不同假设，将有可能影响技术进步对于环境的作用方式，传统的外生技术假定较容易推导出最优的低碳经济政策。然而最近的大量研究表明技术进步具有相当程度的内生性，虽然内生技术变迁提高了减排效果，但也使得减排目标变得不确定，张可云、张理凡（2011）对此有专门的综述研
6、究。也有学者指出技术进步也未必一定能有效地促进减排。例如，Mcfarland et al（2004）认为，在技术特定性资本理论下（基于资本不完全延展理论） ，所对应技术的扩散程度和速率具有较高上限，其被淘汰并退出该产业的速率会下降，也就是说将阻碍更先进技术的引进，因此技术进步带来的减排效果可能不尽人意。Sachs（2008）指出，由于低碳技术创新具有高沉没成本、高研发风险及强外溢性，企业进行低碳技术创新与应用的动力和能力不足，往往效率低下甚至难以持续。因此适当的外部激励就显得非常重要。国内常进雄（2001） 、樊海潮（2009）对技术进步进行了分类，探讨了技术进步对于环境机制正反两个方面的作用
7、，以及如何从技术进步中获得有益于环境的结果。罗堃、叶仁道（2011）认为，对中国而言，技术引进也是低碳发展的有效途径，例如清洁发展机制（CDM）下的低碳技术转移，这对企业低碳技术进步及节能减排也具有重要意义。Wen 和Tan（2011）指出，中国低碳技术自主研发能力比较薄弱，虽然技术引进可以部分弥补技术能力的不足，但技术引进之后还是很难形成技术创新，仅靠学习引进恐怕还难以形成持久的科技能力，最后只能形成引进、落后、再引进的循环。目前中国低碳技术主要以学习引进为主，但这并不能使国内企业在世界低碳竞争中取得胜利，只有当企业具备了自主创新能力，才能真正在世界经济中成为成功者。低碳经济作为一种新兴经济
8、形态将所有企业拉到同一发展起跑线，低碳技术创新成为引领新一轮经济增长的关键。 基于上述分析，我们可以得到如下基本观点：（1）财政政策是促进低碳经济发展的重要手段；（2）低碳经济带来了经济赶超的机遇，而低碳技术创新是关键；（3）低碳技术创新存在诸多难题：一般意义上的技术进步的减排效果具有不确定性，必须存在一定的外部引导使技术进步方向转变为低碳的技术进步方向；资本不完全延展性可能带来低碳技术替代和扩散方面的困难；低碳技术研发具有高沉没成本、高研发风险及强外溢性，企业研发动力恐不足；（4）基于中国国情，有效发挥政府的财政政策功能将有可能解决上述低碳技术创新存在的难题，例如，可以考虑通过政府的财政扶持
9、政策引导技术进步方向朝低碳方向发展，解决资本不完全延展问题和研发动力不足等问题。 二、宁波市地方财政促进低碳技术创新的现状分析 从国家层面看， “十一五”期间，国家科技计划累计安排节能减排科技研发项目经费超过 100 亿元，在煤燃烧、煤气化、煤液化、太阳能电池、太阳能制氢，生物催化转化等方面取得了一批基础研究成果，为国民经济单位 GDP能耗和主要污染物排放量的降低提供了有力支撑。从宁波市的情况来看，财政力量对技术创新的扶持力度也很大，然而对于节能减排方面的低碳技术创新扶持力度还显得不足。 （一）宁波市地方财政促进技术创新的现状分析 1.调整税收政策扶持技术创新。宁波市近年来逐渐加大对企业研发的
10、税收优惠政策。宁波市执行了企业技术开发费加计扣除，高新技术企业所得税、增值税和进口关税优惠，企业研发仪器设备加速折旧等等技术创新支持政策。宁波市及镇海区还对宁波市大学科技园入园企业设立了额外税收优惠政策。例如，从事软件产业研究开发和创建企业的，经认定后，自获利年度起，享受企业所得税“两免三减半”的优惠政策；对列入国家级、省市级、区级创新服务中心和科技中介服务机构的，从事技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务取得的收入，免征营业税，年收入在 30 万元以下的，暂免征收所得税；允许企业按当年实际发生的技术开发费用的 150%抵扣当年应纳税所得额，等等。 2.以财政补助激励企业从事技术创新
11、活动。 （1）以财政支持引导企业技术创新。2010 年宁波市发布关于建设国家创新型城市促进经济转型升级的若干意见 ，提出要强化各项财政支持政策的创新导向，除国家、省有明确规定外，市、县（市）区两级财政资金对企业的支持，须将企业是否开展研发创新活动（具体反映为 R&D 经费投入）作为必要条件，引导企业真正成为研发投入的主体。 （2）对中小微企业研发进行专项财政支持。设立宁波市科技型中小企业技术创新资金，支持中小微企业技术创新等能力建设。 （3）建立科技投入增长机制，强化激励机制。宁波制定了市本级财政科技经费以科技三项经费和技术创新专项资金为基数同步增长的财政科技投入机制，市科技局会同市财政局、统
12、计局出台了“宁波市科技研发投入资助计划实施办法（试行） ”，对市级以上高新技术企业、具有市级以上企业工程技术中心的企业、创新型企业（试行） 、专利示范（试行）企业、农业产业化龙头企业、农业创新型企业等八类企业依据企业上年度实际发生的研发费用（即原“技术开发费” ）给予一定比例的财政科技经费补助。 （4）构建以财政补贴为主的扶持政策鼓励宁波市大学科技园入园企业技术创新。具体政策包括：为企业提供科研用房和实验厂房，实行房租金记帐缓缴政策；针对科技企业的实际投入，按一定比例给予补贴；按企业对财政的贡献额由财政奖励企业技术创新；加大对获得国内外专利授权的资助力度，等等。 3.以财政支出扶持各类科技计划
13、项目。宁波市近年来对市级的科技计划项目加大了投入力度，项目立项数、项目资助力度都有了显著提高，获得科技计划项目的承担单位数量也逐渐增加。并且建立了市、县（市） 、区财政分层次的科研配套经费体系，鼓励企业申报各类科技计划项目，支持企业创建国家、省、市级创新型企业，引导创新要素向拥有核心技术和自主品牌的创新型企业集聚。目前宁波市企业获得科技部“科技型中小企业技术创新基金计划”的企业逐年大幅增长，科技工作效果显著。2012 年宁波市共有 112 个项目获立项，项目立项数和争取经费数分别比2011 年增长 10.9%和 10.8%。这些项目主要集中在宁波市具有较强技术优势和较大发展潜力的新材料、新能源
14、、新一代电子信息、新装备等领域。4.利用财政补助优化技术创新环境。 （1）首先是建立创业投资体系，培育投融资环境。宁波市科技局与市财政局共同制定了“技术创新创业投资补助计划” ，对投资技术创新创业项目的创业投资公司等各类社会资本，根据其实际到位投资额按不低于银行同期基准利率给予补助。 （2）其次是针对技术创新进行金融创新。科技银行方面，到 2012 年宁波市已经有两家，各县（市）区科技管理部门要帮助科技银行与科技型企业对接，拓展科技金融业务。宁波市还将专门建立一家科技担保公司，并设立 2 000 万的风险池，各县（市）区要建立市县两级联动的风险池。 5.以政府采购政策扶持自主创新。采购单位、采
15、购代理机构应合理确定采购需求，在满足需求或资产配置前提下，优先选择本地优质产品。要按照“同等优先”的原则，优先使用列入宁波市自主创新产品与优质产品目录的产品。 6.财政支持创新人才引进与培养。宁波市近几年来持续拨付专项资金支持创新人才、高层次人才的引进与培养。2013 年市财政继续安排人才发展专项资金 3.05 亿元，重点支持高端创新团队、海外高层次人才引进及高技能人才、专业技术人才引进和培养等工作。 （二）宁波市地方财政促进低碳技术创新的现状分析 1.在一些科技扶持政策中列入节能环保内容。例如，在鼓励宁波市大学科技园入园企业技术创新措施中，将环保和节能等高新技术领域列为符合宁波市大学科技园产
16、业导向的主要领域之一；在各类科技计划项目立项中，均给出一定比例或数量的节能环保或低碳经济技术的项目，等等。 2.以适当的财政资金支持低碳发展，促进低碳科技进步。宁波经信委主任林克宇介绍，2010 年宁波市拿出 1 000 万元财政资金建设新能源示范企业，支持节能减排企业的资金将达 5 000 万元。宁波经信委副主任叶春华表示，宁波将打造 8 000 平方米的节能服务中介集聚区，第一年免房租，第二年房租减半征收，三年内 50%的税收奖励企业，吸引国外的技术服务机构落户。 3.其他一些财政支持的项目也可能间接地促进了低碳科技进步。宁波市积极主办了 2012 中国（宁波）能博会，通过能博会举办节能环
17、保技术与产品展示交易、项目合作交流、高层论坛、企业新技术新产品推介和区域投资项目需求发布等主题活动，推广节能环保先进技术和产品，倡导绿色低碳生活方式。宁波市支持新能源发展，将新能源产业列为今后重点扶持的产业之一，宁波电业局明确表示在新能源发电上网方面给予技术支持，并将大力支持新能源发电上网。 （三）宁波市地方财政促进低碳技术创新的不足之处 近年来， “低碳经济”以较高的频率出现在宁波部门报告甚至市长讲话中，实施低碳经济发展战略日益成为共识。目前，宁波市已经成为第二批全国低碳城市试点，而宁波象山则成为了全国首个低碳生态示范城。然而，在低碳经济发展过程中，尤其是利用财政政策促进低碳技术创新方面还存
18、在一些不足。 1.尚未认识到低碳技术创新对低碳经济发展的重要性。国内企业已经习惯了技术引进、消化吸收、技术淘汰、技术再引进的技术发展过程。然而，作为一个新兴概念的低碳经济，将诸多企业拉到了同一起跑线，也给了所有企业一次新的机遇。低碳技术创新成为了企业占领市场先机的关键，一味地技术引进只能再次失去主动权。实际上，发达国家即将出台碳关税政策，正是基于其在低碳科技领域的先发优势和相对垄断的地位。可以看出低碳技术创新对低碳经济发展极具重要性。目前宁波市已经提出了加快建设生态文明，建设“美丽宁波”的发展战略，低碳经济已经被提到了一定的政策高度。然而在制定低碳经济发展的具体政策时，往往忽视了低碳技术创新对
19、宁波市低碳经济发展的重要性，在低碳技术创新方面明显缺乏针对性政策措施。 2.对低碳技术创新的财政扶持政策较少，财政投入力度尚待加强。宁波市总体上较为重视技术创新工作，财政支持力度也比较大，然而大多都还具体涉及到低碳技术创新方面，已有的一些低碳财政政策还处于相对独立的状态，项目较为分散，不能体现出低碳经济发展战略的突出地位。总体上看，宁波市对低碳经济发展的财政扶持政策不多，总额十分有限，项目也较少。而针对低碳技术创新的财政政策就更少，目前财政政策明确扶持低碳技术创新的政策还十分少见。结合未来科技发展的需要以及发展低碳经济发展的要求来看，用于新能源、节能、环保等领域研发的财政投入力度还需要进一步加
20、大，适应低碳科技创新的长期、稳定的财政投入机制尚待建立。 3.财政政策通过市场化机制引导不足。从宁波市目前的情况来看，尚缺乏以市场机制为主的支持低碳技术创新的相关金融机构、基金和担保机制，没有形成以市场为导向、企业为主体、财政政策作支撑的节能减排技术创新体系，也没有形成较为完善的技术交易市场，这些问题影响了财政政策效果的发挥，低碳科技研发的风险问题难以解决。 三、宁波市地方财政促进低碳技术创新的对策分析 （一）加大财政投入，重视财政政策对低碳技术创新的导向作用 1.解放思想统一认识，建立稳定增长的低碳技术创新财政投入机制。宁波市各部门要统一思想，重视低碳技术创新对低碳经济发展的积极重要作用。明
21、确制订分年度规划，不断加大财政低碳科技投入，确保市、县（市） 、区年财政低碳科技投入增长幅度高于同级财政经常性收入增长幅度一定百分点。加大财政低碳科技拨款监督检查，确保各级财政科技拨款真正用于低碳科技事业。 2.强化低碳技术创新投入政策导向。强化财政投入支持低碳技术创新政策的服务导向，重点扶持低碳经济的关键共性技术攻关、公共服务平台建设、创新人才引进培养和劳动者技能培训。强化财政投入支持低碳技术创新政策的企业导向，加大对低碳科技研发型中小企业、环保产业的企业以及其他节能环保高新技术企业的扶持力度。 （二）形成低碳技术创新的激励机制 1.完善低碳技术创新的财政税收激励措施。理顺支持低碳技术创新政策之间的相互衔接关系，对于低碳技术创新的项目，应加大税收优惠力度，继续完善企业技术开发费加计扣除、高新技术企业所得税、增值税和进口关税优惠、企业研发仪器设备加速折旧、政府采购等创新支持政策。 2.强化低碳技术创新的财政支出激励措施。把企业低碳技术创新的管理制度突出出来，作为优先评选或推荐创新型企业、高新技术企业、科技型企业的重要标准；对低碳技术专利优势企业加大奖励力度；对节
