1、我国城镇化过程中农地非农化的制度变迁内容摘要：本文从历史的维度详尽阐述了新中国成立以来农地制度变迁过程及其经营方式的多样化，归纳与发掘了其中的历史背景、现实约束，并对其进行了针对性的分析、梳理和总结，将对未来农地非农化制度的创新产生有益的启示。 关键词：农地非农化 制度变迁 制度创新 新中国成立以来我国农地制度变迁 （一）新中国成立初期的土地改革 1950 年中华人民共和国土地改革法公布施行，土地法规定：土地改革的根本目的是要“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路” 。随着土地法的施行，土地改革在新解放区全面实行，1
2、952 年底，土改工作基本完成。封建剥削土地制度在全国范围内被进行彻底废除是这次土改的显著特点，通过改革，农民分到了土地，农民的生产积极性被很大地调动起来，农村生产力得到解放。土地改革结束了土地封建地主所有制，实现了耕者有其田。 （二）社会主义过渡时期的农民生产合作社 土地改革后出现了新的贫富两极分化现象，为了应对这种现象，同时为了适应分散农户劳动的互助和生产资料交流的需要，引导农民走合作化道路被提出来。这样，1951 年底各种形式的互助组和合作社被建立起来，1953 年发布的关于发展农业生产互助合作的决议进一步推动了农业生产合作社的建设，农户在保留土地所有制的基础上，将小块自留地之外的土地交
3、给合作社统一经营，遵循自愿互利的原则相互提供帮助，以社员投入土地和劳动的数量和质量进行收益分配，社员拥有土地的处分权且可以自由退社，这是初级形式的农业生产合作社，它没有改变农民的土地所有制。随着农业合作化的推进，高级农业合作社建立起来，在高级社里，土地及其附属的水利设施为集体所有，生产队统一支配劳动力和耕畜、农具等生产资料，农民家庭的主体地位被生产队所取代。1956 年底，全国有 96%以上的农户都参加了高级社。随着高级社的数量的增多和规模的扩大，土地私有制被废除，具有社会主义性质的集体土地所有制得以建立。 （三）人民公社制度 农村兴修农田水利设施需要劳力与财力，1957 年冬到 1958 年
4、春，这些劳力与财力被跨社、乡、县甚至省四界无偿调拨，这种现象被中央极大赞扬，同时毛泽东于 1958 年 8 月在河北、河南、山东三省的部分农村视察时， “人民公社好”被其多次所强调，及后面政治局扩大会议做出的关于在农村建立人民公社问题的决议 ，促使了人民公社制度被在全国普遍迅速推广开来。在短暂的几个月中，全国有 74 万个农业生产合作社被改成 2.6 万个人民公社。政社合一是人民公社实行的原则，一乡一社为一般形态，但也有个别是一县一社。原来高级社的生产资料转为公社所有，由社员私养的牲畜也为公社所有，社员不再有私留地。土改时期，国家只是限制和干预农民土地产权的使用、收益和转让，合作社时期农民的土
5、地所有权被完全否定。对比合作社，人民公社是更大程度上的公有化，人民公社高度集中管理农村中的所有生产资料，农户无退社权。这样农村就成为了一个在统一计划下为国家提供农产品的农业工厂。人民公社运动也是 1959-1961 年间破坏性的农业危机的一个直接诱导因素。此后，为了应对这个危机，调动农民的生产积极性，中央作出改变，使得农地制度从初级社、高级社、再到人民公社的公有化程度逐步提高的演变后，又回到生产大队、再到生产队，最终相当于初级社的合作化水平被在较长时期中停留住。 （四）改革开放初期的家庭联产承包制 1982 年，农村工作的一号文件明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制，伴随
6、着这个文件的出台家庭联产承包责任制被在全国范围内正式地推广开来。1986 年颁布的中华人民共和国土地管理法对家庭责任承包制以法律的形式进行确立。1998 年家庭承包责任制作为农村的一项基本制度被写进宪法。1983 年的农业一号文件从理论上对生产责任制进行了总结。到 1985 年时家庭责任承包制被进一步系统化。1984 年的一号文件关于 1984 年农村工作的通知对土地承包期限进行了确定，这个年限一般得在 15 年以上，紧接着 1993 年将规定在原有承包期的基础上再延长 30 年。家庭承包责任制的显著特征是土地所有权与经营权相分离，家庭自主经营的基础地位被重新确立起来。农民与生产资料的直接结合
7、，集体统一经营与分散经营并驾齐驱的机制得以形成。随着改革开放的重心由农村转向城市，农民土地承包经营权的排他性受到国家、集体经济组织等行为主体的限制而被逐渐削弱，家庭承包制中农民集体对土地的拥有权是法律意义上的，最终所有者是国家。土地收益是农村基层政府各种税费的重要来源，随着城镇化的推进，其越发成为基层政府一项重要税费来源。各级政府有权将农村土地强制征用为城市建设用地，从而取得相应收益，这会导致各级政府有动力对土地收益权分配进行干预，最终导致基层组织拥有的土地处置权越来越大。这也导致农业增速逐渐放慢的一个因素。 （五）当前时期的土地制度 土地制度不能是一成不变的，为了适应国情的变化不断而需要向前
8、发展。我国 20 世纪 90 年代持续凸显的“三农”问题，农村土地制度因此受到了社会各界的广泛关注，引致了相应探索和实践的产生。只要坚持公有产权的这个根本原则不变，可以从公有产权的具体实现形式上进行创新，这是我国未来农村土地制度变迁的根本方向。我国人多地少，缓解这种人地矛盾，在最大程度上有效配置土地资源，是农村土地制度创新的内在要求；我国各地的自然、经济及社会条件存在较大差异，客观上决定着土地制度创新的方向。 新中国成立以来我国农地非农化制度变迁 （一）起步阶段 新中国成立后，关于土地征收的法律在我国还没有，随着我国第一个五年计划的实施，各项建设迅速开展起来，非农建设用地需求大增，因此我国于
9、1953 年通过了政务院关于国家建设征用土地办法 ，这是我国第一部比较完整的土地征用行政法规，该法规对征地的基本原则进行了规定。征地补偿以土地近 3 至 5 年内的总产值为标准，特殊情况应酌情处理。对农民的迁移补偿费、房屋与树木等附着物及种植的农作物，都应以公平合理的方式进行补偿。全国性的建设性用地由全国政务院批准，地方性的建设用地则根据用地数量多少分别由大行政区委员会、省（市、县）政府比准。1954 年国家建设征用土地被宪法从国家根本法的层面得到肯定。这个起步阶段，以农民私有化土地为征地对象，我国各级政府分级限额审批征地，审批的权限比较宽松。比较充分的照顾农民的切身利益，强制性不强，以公平合
10、理的原则进行征地补偿。 （二）调整阶段 “一五”时期为了经济建设的需要，征地制度的审批和补偿比较宽松，但也造成了多征少用、早征迟用甚至征而不用等浪费土地的现象。同时随着农业合作化运动在全国的开展，农村土地由农民私有变为集体所有，原有的法律法规不再适应新的变化，于是 1958 年国务院公布施行经修订的国家建设征用土地办法 。为了遏制土地的浪费，这一新办法对土地征收从法律上进行规范，因此相当一部分已征收的土地又转为农村集体土地。征地对象不仅包括农民的私有土地还包括农民合作社的集体土地。补偿以土地近 2 至 4 年的总产值为标准，意味着补偿标准的降低。土地补偿费的发放根据土地所有人分别发放给个人及农
11、民合作社。这一时期国务院对征地实行了限制，通过上收、下放审批权以及禁止楼堂馆所建设等方式减少征地审批。 （三）停滞发展阶段 这一时期为文化大革命时期，土地征用制度处于停滞不前的状态，1973 年对审批权限作了规定，但还是以 1964 年的国务院关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知的规定进行办理。 （四）基本成型阶段 1978 年的十一届三中全会将国家工作的中心由阶级斗争改为经济建设，国民经济出现全面复苏的苗头，相应地对于建设用地的需求也随之增大。由计划经济向市场经济的转变，农地非农化与之前时期的情况又会有不同。1982 年国务院制定颁布了国家建设征用土地条列 ，由原来的办法转为条例 ，增
12、加了政策的广度与深度，更具有法律意义。提出节约土地是我国的基本国策，第一次明确了征用土地的强制性。明确被征土地的权属，将土地所有权与使用权分离，用地单位只有使用权，所有权属于国家。以前征用土地时，没有对农业人口的安置费，首次提出了以安置补助费的形式进行安置，对安置的标准也进行了确立。征用土地补偿的内容包括有：土地补偿费、附着物补偿费、青苗补偿费、农业人口安置补助费，目前征地也是使用这个补偿的内容。补偿标准有所上升，当时为土地年产值的 3 至 6 倍，年产值以被征用前三年的平均年产量和国家规定的价值进行补偿计算。对征地造成的农业剩余劳动力提出了安置办法，比如留地安置、乡镇企业安置等。土地审批仍是
13、各级政府分批的形式，但审批条件对比以前相对严格。这一时期企业征地得到法律上的认可。 （五）初步完善时期 土地管理工作被我国政府所重视，1986 年首次就土地管理发布了加强土地管理，制止乱占耕地的通知 ，此通知要求各级政府严格履行征地申请和审批手续，乱批、滥用土地的问题在一定程度上得到遏制；还规定为了加强土地的管理工作，需要成立国家土地管理局，县级以上各级人民政府需设立土地管理机构，该通知对征地过程中的具体职责进行了确定，同时还指出为了控制非农用地数量，可以通过征收一定的土地税和土地使用费进行调控。1986 年中华人民共和国土地管理法颁布。由于地方政府发展经济的需要，大量招商引资，征地补偿往往被
14、地方政府压低，这导致了征地带来的矛盾逐渐加大。因此国家又对征地制度进行了相应改变。1998 年对土地管理法进行了修订，将过去分级限额审批制度更改为依据土地利用规划实行以用途管制为核心内容的农用地转用和土地征用审批制度，土地的计划管理被强调，增加了土地的预审程序，征地报批的程序更加细化，更为严格。为确保我国耕地的动态平衡，建设占用耕地实行耕地占补平衡制度，提高了征地补偿标准。 （六）进一步探索与改革阶段 随着 1999 年国土资源部主导的征地制度的改革的继续进行，2001 年国土资源部在广东佛山召开了征地制度改革试点工作座谈会，第一批 9个城市的土地征用制度改革试点工作被启动，我国土地征用制度开
15、始了实质性的前进。这一时期，法律法规没有太大变化，但对现行征地制度作出改进。完善了土地补偿，进一步提高了补偿标准，征地补偿安置不仅要使被征地农民原有的生活水平得到保持，还要使其长远生计得到保障。对于被征地农民的安置途径，政策上有了更为明确的规定，对于城市区域的征地，由于征地导致农民无地，政府要将这些农民纳入城镇就业体系，建立社会保障制度。对于非城市区域的征地，当地政府要为农民保留相应的耕地、提供就业岗位或者进行移民安置。补充了征地程序，尤其是报批前的程序，增加了告知、调查、确认、听证等程序，被征地农民的参与权、知情权被强调出来。 参考文献： 1.陈英.中国农村土地制度变革与创新思考J.社会主义
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