1、我国残疾人就业保障金征收问题、原因和对策分析摘要：笔者在综合各地残疾人就业保障金征缴政策细则和对各地征收效果实地调研的基础上，用比较研究的方式描述了我国残疾人就业保障金的征收具体细则和实施效果的异同。 关键词：残疾人就业；残疾人就业保障金；征税模式 一、我国残疾人就业保障金征收问题 我国残疾人就业保障金征收政策从 1992 年起开始执行，2006 年出现财政代扣，地税代征的征收模式，实施至今取得了一定的成绩。但是在具体施行中还存在一些问题和矛盾冲突，主要陈述如下： （一）各地残疾人就业保障金征收覆率高低不一，受人为因素影响大 我国现有三种残疾人就业保障金征收方式，从实施效果来看，残疾人联合会征
2、收方式征收效果明显弱于地税代征、财政代扣的征缴方式，因此国内只有少数几个省市采取残疾人联合会征收方式。但是这并不能说明地税代征、财政代扣的征缴方式的实施效果就一定很好。各地征收方式与其征收覆盖率的之间并没有直接的相关性。 在大多数省市，地税代征方式是国内残疾人就业保障金的主要征收方式取得了显著成就。如陕西省安康市在“代扣代征前后保障金征收覆盖面提高 66.5%，征收率提高 39%；” 。吉林省黑龙江省情况亦是如此。但是也有实行代扣代征后效果不明显的。如南京市在 2006 年实行代扣代缴政策后，当年残疾人就业保障金征收覆盖面仅 30%，与南京市实行代扣代缴前覆盖率相差不大。 （二）残疾人就业保障
3、金征收手段存在软弱性 由于残疾人联合会属于民间组织，没有行政权力。在保障金的审核过程中，参加审核的用人单位数量不确定。同样，在征缴过程中，用人单位拒缴现象非常普遍。笔者在新疆残疾人联合会的实际调查过程中了解到，在地税代征实施的地区，保障金征收数量的多少与当地残疾人联合会工作人员的人情关系和工作努力程度有直接关系。因为在保障金审核、缓缴、减交、免交审核，保障金的奖励、惩罚负责机关都在残疾人联合会，残疾人联合会不具有行政权威，征收手段具有软弱性。地税机关的数据资料和法院的强制执行均取决于残疾人联合会工作的有效性。且地税是保障金的代征机关，税务工作人员没有职责内工作的急迫性和积极性，也没有相关的绩效
4、考核系统，所以只征收按时缴纳的用人单位，并不会参与相关催缴工作。可以说，残疾人联合会征收手段的软弱性造就了用人单位保障金缴纳的随意性。 （三）用人单位存在残疾人就业安置和残疾人就业保障金缴纳困难现象 目前从全国来说，党政机关、事业单位安置残疾人就业比例不足。据资料统计，我国残疾人公务员录取比例仅为 0.03%。福建省 2009 年年底，全省申报的公益岗位安排残疾人就业的只有五千多人，按比例安排残疾人就业率仅为 0.038%，只有省直单位按比例安排残疾人就业率达到1.08%。 用人单位存在残疾人就业保障金缴纳困难现象，其原因除了用人单位本身可能由于自身财政困难或自身行业是国家拨款难以缴纳外，用人
5、单位对残疾人保障金征收合理性的疑问使得很多单位认为没有必要缴纳残疾人就业保障金。很多用人单位认为残疾人就业扶助是国家的责任，需要国家进行全力支持，征收保障金是把本是国家的责任强加到用人单位身上。再者，用人单位对残疾人就业保障金的征收方式表示疑问，认为如果保障金缴纳如果是社会义务的话，应该用征税的方式进行，征费的方式不具有权威性。最后，用人单位普遍认为国内不是所有地方都征收保障金，且保障金缴纳比例不同，不同地区的征收费率不同，对用人单位具有不公平性。 二、我国残疾人就业保障金征收问题原因分析 制度是一个组织运行过程中必须共同遵循的规则，一个设计良好的制度可以提高组织的工作效率，降低工作成本，避免
6、工作中出现的利益纠纷。因此笔者将从制度层面分析我国残疾人就业保障金征管出现问题的原因。 （一）各地残疾人就业保障金征收政策碎片化 我国残疾人就业保障金征管政策立法的低层次性导致各地方政府机构有权利对其具体实施政策进行修改。因此国内各地在残疾人就业保障金的征收范围、征收主体、征收程序、征收管理和使用范围均有几种不同的类型。如各地残疾人就业保障金的征收范围上大致都指定在国家企事业单位，但在具体范围的界定上有三种不同做法。在残疾人就业保障金的征收标准上各省市、自治区、直辖市各有不同，甚至在黑龙江省、天津市、四川省等地区下辖的下级行政区域相关政策各有不同。在残疾人就业保障金的征收使用范围上也存在“原样
7、照搬型” 、 “有限扩大型”和“无限扩大型”三种类型。 残疾人就业保障金在各地实施政策的差异性一方面意味着保障金征缴相关政策更迅速的在各地实施，另一方面也意味着保障金实施的地区企事业单位的保障金缴费待遇存在不公平性，在地级市范围内、省级范围内甚至是全国范围内的保障金征缴工作程序、规则的不统一。这样的不统一会造成各地区高一级行政区域内相关机关征缴成本的提高、征收效率的下降，难以实现残疾人就业保障金的地市级统筹、省级统筹甚至全国统筹。 （二）残疾人就业保障金的征收政策指向模糊 此外，各地在残疾人就业保障金的征缴更存在政策指向模糊的特征。例如保障金的征收时间国家在残疾人就业保障金的征收开始年限上亦没
8、有硬性规定，各地残疾人就业保障金不仅征收数量不一，征收起止年份也不一样。有的地方如广东省的南海、顺德和西藏的拉萨甚至到 2010 年才开始征收残疾人就业保障金，在此之前南海、顺德已经十年没有征收残疾人就业保障金了。 在残疾人就业保障金的监督检查方面， 残疾人就业条例和残疾人就业保障金管理暂行规定没有明确规定，只有北京、湖北等极少数省份给出明文文件加以规定。在残疾人就业保障金的征收使用信息透明化建设方面上面，除山东省、湖北省具体规定了信息公开政策外，其他各省市级相关文件均没有此类规定。 三、我国残疾人就业保障金征收问题解决对策 笔者认为我国残疾人就业保障金征收问题出现的根本原因在于其政策设计不完
9、善。因此，笔者将直接从我国残疾人就业保障金征收模式设计的完善上解决我国残疾人就业保障金征收问题。 （一）完善保障金征收管理程序 残疾人就业保障税的征收机关是各地税务机关，征收基金入库然后交由相关残疾人就业管理机关使用。税务机关征收力度大，效率高，成本低，且税务机关只管征收，不管使用，可以有效避免征收工作人员的一些寻租行为。纳税单位可以直接到税务机关进行税款的申报工作，简化了纳税程序。 税款入库后，残疾人就业服务机构按照税法规定使用基金。真正实现税款的收支两条线管理。残疾人就业服务机构和审计机构可以担任征收监督责任，进行征收的外部监督。此外，税法中可以明文规定税款征收、使用信息透明原则，以有利于
10、社会大众对税收进行社会监督。 我国残疾人就业保障金征税模式，按年征收，本年征收上一年的残疾人就业保障税，可以采取纳税申报和源泉扣缴相结合的征缴办法。残疾人就业保障税可以由纳税单位自己到税务机关申请纳税，也可以税务机关根据用人单位留存数据核定其纳税数额。对没有特殊情况，拒缴残疾人就业保障税的单位纳税数额核定后，实行一次性扣缴。 （二）建立残疾人就业保障金征管绩效评估系统 我国现有残疾人就业保障金征缴制度各地实施效果差异巨大的原因之一就是因为没有建立完善的保障金征管绩效评估系统。各地不同区域间残疾人就业保障金数量的征多征少与各地按比例就业率的提高与否没有直接的比较系统。建立保障金征管绩效评估系统有
11、利于提高相关工作的人员的工作积极性和工作效率。 我国残疾人就业保障金的征收最终目的是促进残疾人就业率的提高，而非残疾人就业保障金税款的量的增多。所以在建立残疾人就业保障金征管绩效评估系统的时候要正确估计残疾人就业保障金的税收效应。 （三）建立健全残疾人就业保障金征管监督监察制度 我国残疾人就业保障金最好建立完善的内部监督和外部监督制度，主要从完善监督制度和建立保障金征管透明制度两方面做起。在完善监督制度方面，国家应统一设立独立的保障金监督立法，理顺现有监督制度。此外，还要在法条中明确加入群众监督和舆论监督等社会监督方式。在加强监督制度建设的同时，最好还要建立保障金征管信息透明制度建设。信息透明
12、制度是社会监督施行的前提条件。 （四）建立我国残疾人就业保障金预算制度 我国应建立专门的残疾人就业保障金预算管理制度，不仅可以解决我国残疾人就业使用率过低和使用超出国家规定范围的现象，还可以解决我国残疾人就业保障金上下级之间因提成比例不同出现的利益冲突和同级管理机构之间出现的拒绝同级之间资金互助的现象。同时最好在全国范畴内统一核算，统一管理，这样有利于我国残疾人就业保障金统筹层次的提高。 参考文献： 1.黄忠全.钟祥市赴成都、安康学习残疾人就业保障金征收工作的考察报告R.湖北省残疾人联合会，2010. 2.关于我省残疾人就业保障金尽快由地税部门代征的建议R.海南省 2010 年政协提案，2010. 3.胡序建.建立健全扶助残疾人就业长效机制N.南京日报，2006-05-19. 4.用人单位须按比例安排残疾人就业N.泉州日报，2010-08-20.
