1、推进宁波相对欠发达区域实现跨越式发展的经验与启示摘 要：提升欠发达区域经济发展水平是全面建成小康社会的必要举措。在回顾浙江省宁波市近十二年来在推进欠发达区域实现跨越式发展的探索和实践的基础上，总结其成功或失败的经验或教训，结合区域资源现状，提出扶贫政策优化建议，为进一步推进宁波相对欠发达区域经济发展提供参考，同时也为沿海发达城市推进相对欠发达区域协同发展提供指导。 关键词：参与式扶贫；开发式扶贫；区域对口协作；跨越式发展 中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）04-0090-05 一、问题的提出 没有欠发达地区的小康就没有全社会的小康，没有欠发达地区的现
2、代化就没有全社会的现代化。对于已步入中上等发达国家水平的沿海经济发达城市宁波来说也是如此。加快低收入农户脱贫致富奔小康，推动相对欠发达地区跟上全市发展步伐，以乡镇为区域基本消除面上贫困和欠发达状态，不仅是相对欠发达地区农民群众的热切期盼，也是进入新世纪以来宁波各级党委、政府重大的政治责任，更是建设幸福美丽家园的必要举措。 为推进相对欠发达区域（简称为“16+3”区域）的发展，遵循以点带面、点面结合的农村扶贫帮困工作思路，宁波市委市政府制定了一系列帮扶政策。从 2001 年起，先后出台了关于进一步做好农村扶贫帮困工作的意见 、 关于加快农村经济和社会发展的若干政策意见等文件；“十一五”规划期间，
3、为进一步推进扶贫项目深入开展，又连续出台了关于推进相对欠发达地区跨越式发展的若干意见 、 关于开展区域对口协作帮扶活动的通知等实施意见。经过十余年的探索和实践，宁波“16+3”区域的基础设施建设得到了加强，基本公共服务有了显著提升，低收入农户增收致富能力和潜力不断加大。但总体上“16+3”区域存在的问题和深层次制约因素仍较多，而且，从实际操作层面来看，相同的扶持政策在不同的乡镇效果却有可能大相径庭，因此，该如何因地制宜，实行针对性强的差别化区域政策，分类指导，使有限资源发挥最大化效用成为现阶段关注焦点。鉴于此，课题组采取村民访谈、村干部调研以及主管部门座谈等多种方式，了解政府各类帮扶政策在不同
4、区域做法和实施成效，挖掘成功案例和失败典型，总结成功或失败的经验或教训，结合区域资源现状，提出扶贫政策优化建议，为进一步推进宁波相对欠发达区域实现跨越式发展提供参考，同时也为沿海发达城市推进相对欠发达区域协同发展提供指导。 二、具体做法与实际成效 回顾十余年来宁波市委市政府推出的针对相对欠发达区域的扶持政策，大致分为三个阶段： 第一阶段：参与式扶贫，逐渐从“救济式”分钱分物向“开发式”政策配套扶持转变 从 2001 年起，在原扶持的贫困乡镇全部达到脱贫目标的基础上，宁波市帮扶重点从贫困乡镇逐步向贫困村、贫困户转变，扶贫帮困工作以扶持薄弱村、贫困村、生产型贫困户为重点，做到点面结合、进村入户。该
5、阶段扶贫特征为“参与式扶贫” ，帮扶方式逐渐从救济式的分钱分物向造血式的政策配套扶持转变。 首先，政府每年通过安排一定的脱贫资金，重点支持其欠发达地区发展集体经济项目；选择当地适宜的项目，通过注入扶持资金入股的方式对山海资源丰富的区域进行开发。在加快农业结构调整、新品种开发、产业技术改造、建立农产品商品基地方面，主要以资金支持为主。其次，在人口、劳动力下山转移方面，市财政每年安排一定的脱贫攻坚资金，重点实施下山脱贫基础设施建设项目补助。第三，改善这些地区的基础设施，侧重于居民的生产生活环境，对公共服务支出较少。第四，在对农村弱势群体实施救助方面，大多也是采取资金补助的方式。如发放农村社会临时救
6、助资金，向农村五保困难群体支出供养资金，提高五保供养率。对于困难群体实行门诊、诊疗和注射费、护理费和手术费的减免政策，实为变相的资金补助政策。 由此可以看出，在该阶段采用“分钱分物”手段之余，已逐步开始探索扶持集体经济发展的路子。如在产业扶持方面，拨给贫困村调剂使用建设用地指标，鼓励薄弱村、贫困村在规划指定的城镇和工业园区内，建造标准厂房或经营性用房，培植稳固的村级集体收入财源开发。通过这些造血式的政策配套扶持手段，有些村级集体经济找到了一些新的增长点，如将特色农业与当地旅游业相融合，成为山区、海岛农民增收的重要来源。但覆盖面不广，方式较为单一。 据统计，列入市级帮扶的经济贫困村农民人均纯收入
7、从 2000 年的 2 906 元增加到 2006 年的 4 667 元，每年平均以 8.5%的速度递增；生产生活条件也得到了改善，初步达到了村村通公路，多数通水电的目标；标准海塘、水库等水利工程的建设以及绿化造林工程，有力地改善了当地的生态条件；初步建立了包括社会救济与福利、自然灾害救助、最低生活保障等内容的农村社会保障体系，基本实现了农村贫困人口“应保尽保”的目标。 第二阶段：进村到户，开发式扶贫为主，资金支持为辅 为进一步推进欠发达区域的经济发展，宁波市政府于 2007 年 4 月份出台了 31 号文件（即甬政发200731 号关于加快区域协调发展，构建和谐社会，进一步扶持欠发达镇乡村加
8、快发展的实施意见 ，涉及 16 个镇乡和余姚市东南街道茭湖片、宁海县跃龙街道水车片和黄坛镇双峰片。该阶段性帮扶工作已由乡镇转入“进村到户” ，工作重心以开发式扶贫为主，辅以资金支持手段，即以“造血型”对口扶贫为特征。 与第一阶段参与式扶贫方式相比，第二阶段“造血型”的扶贫方式则更有针对性。如在产业扶持方面，对耕地、林地集中流转期限五年以上、十年以上的农户，分别按每亩 50 元和 30 元的标准给予一次性补助。对欠发达地区建立农产品加工、养殖基地的企业，根据其投入规模和带动效益给予不同的补助；在基础建设方面，对欠发达村村内道路、小型水库等基础设施进行建设。在“村联网公路”工程基础上，由交通部门安
9、排资金，加强对欠发达村村内“泥巴道路”的改造。同时，加固扩容有供水职能的小型水库，对农民饮用水工程加大投入力度，增加补助标准。对达不到农村环境整治要求标准的村级卫生室，由卫生部门补助运行经费；在对低收入农户帮扶方面，建立低收入农户档案，推行了“一户一策一帮扶”的扶持措施；按照不同档次、不同比例的原则，使用政府专项民政医疗救助资金对因病致贫低收入农户进行补助。针对低收入农户中的无房户、危房户、受灾户分别通过自筹自建、购旧房、修破房的形式，逐步解决低收入农户住房困难问题。 “开发式”扶持政策成效显著：一是扶贫开发工作机制得到完善。逐步建立以市为统筹、县负总责、社会广泛参与的扶贫机制，先后制定出台了
10、多项扶贫政策文件，帮扶工作由乡镇转入“进村到户” 。二是基础设施建设得到加强。实施移民搬迁工程，完成山区、海岛及自然条件恶劣区域的农民移民搬迁10 498 户、29 639 人，拆并自然村 271 个，搬迁移民基本实现安居乐业。启动实施住房救助工程，6 000 多户低收入农户在该项工程中受益。实施机耕路和村内道路援建工程，农民生产生活环境和条件逐步改善。三是基本公共服务实行倾斜。发挥职能部门的作用，实施一些特惠措施，有效开展了教育扶贫、卫生扶贫和社会救助，在一定程度上改善了低收入农户生活状态。四是低收入农户增收致富扶持力度不断加大。通过发展特色产业，形成了一批规模化的特色产业基地，带动农户增收
11、致富。2010 年“16+3”区域内农民人均纯收入为 6 598 元，比 2006 年增长41.37%。 第三阶段：区域对口协作帮扶，以提高民生水平为主 2011 年 12 月，宁波出台了关于推进相对欠发达地区跨越式发展的若干意见 、 关于开展区域对口协作帮扶活动的通知等政策，设立专项扶持资金，动员慈溪、北仑、鄞州、江北、江东、海曙、镇海以及余姚市强镇对口协作帮扶“16+3”区域。这一阶段对欠发达地区的扶贫措施以提高民生水平为中心任务，更加关注效率、公平和民生水平的提高。在产业扶持方面重点引导产业的转型升级、绿色发展，加大对绿色生态环保优势、示范能力强的特色产业项目的扶持力度，以引进资本或合作
12、参股的形式开发项目，打造专业化高效生态农业项目。大力发展特色农业产业基地，增强农业龙头企业等经营主体联结带动功能，挖掘区域内山水、人文、自然资源内涵及综合优势，优先发展乡村生态、休闲旅游业，积极探索“景区+农家乐”联动发展模式，改善农家乐休闲旅游业发展环境。 另外，创造性地提出将人口集聚与产业发展结合起来，鼓励通过人口迁移引导农田、林地流转和集中连片开发。对集体经济扶持力度也开始加大。包括通过统一组织开发项目来开发厂房和三产用房，利用农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩在城镇和工业区异地置业，稳步配置和增加村级集体物业经营资产，以进一步增加村级集体收入来源。包括通过集中资金、土地资源统一组织
13、合作开发项目。市级在专项扶持资金中每年安排 1 500 万元用于村级运行经费及增强造血功能项目补助。 依据建设“幸福美丽新家园”的要求，重点扶持建成区、中心村、特色村和集中居住点，整体实施房屋立面、道路饮水、垃圾处理、村庄绿化、村内河道、村级便民中心等内容的建设，力争欠发达地区村庄集体面貌的改观。同时，资金的安排较为合理，体现在使用专项扶持资金中每年安排 9 000 万元，对 60 个左右村的村庄整治建设按中心村、全面小康村、特色村、规划保留的一般村分档实施特惠制补助。 提升低收入农户收入和保障水平方面，对区域内已建立的低收入群体数据库进行动态管理，切实做到建档立卡、分类指导。将低收入群体引到
14、相关特色农业产业基地、来料加工、乡村休闲旅游等业态以带动就业，对低收入群体安排专项资金给予扶持。继续落实惠农补贴和生态补偿等支持保护政策，逐步提高生态公益林补偿标准，让更多农户通过直接补贴获得转移性收入。 三、典型案例 从 20012013 年，为推进欠发达区域实现跨越式发展，宁波市委市政府先后采取了“参与式”扶持、 “开发式”扶持、到“区域对口协作”方式扶持等政策， “16+3”区域在基础设施、产业发展、文化生活等方面均有了较大程度的改善。截至 2012 年“16+3”区域人均纯收入 8 581 元，同比增长 15.8%，高于全市平均水平。其中，陆埠、大岚、四明山、鹿亭、茶院人均收入增长率在
15、 20%以上。村级经营性收入平均 18.35 万元，同比增长 17.1%。其中鹿亭、胡陈、深甽、前童、高塘岛五个乡镇增长率超过60%。 同时，调查中发现，政府所推进的扶贫项目中，由于实际操作方面的局限性，实施效果并不一致，即同一政策在不同的区域实施的效果不尽相同，有些区域收效显著，有的区域收效甚微。宁海黄坛镇里天河村与奉化溪口镇东姜坑村截然不同的发展结果就是一个证明。 （一）绿色产业中不断壮大的里天河村 通过扶持集体经济，发展绿色产业，增加农户收入政策。 黄坛镇里天河村地处白溪水库上游，全村共有 305 户，896 人，其中外出创业务工人员 229 人。里天河村有耕地 271 亩，山林 11
16、045 亩，承担着水源地保护的涵养林建设任务。近年来，依靠森林资源优势，村两委会实施兴林富民工程，积极引导当地村民由传统的农田耕种为主向香榧等经济林规模种植转变，使经济林面积逐渐扩大，到目前，有茶叶 150亩，毛竹 2 500 亩，香榧 1 112 亩。村集体经济和农民收入逐年上升，2012 年实现村民人均收入 9 500 元。 首先，该村发展集体经济充分利用了当地的自然资源。里天河村位于双峰山区。该山区具备良好的自然资源，拥有山林面积 120 948 亩，海拔为 200 米800 米，是一个典型的低山丘陵地区，较适合香榧的生长，而且双峰山区原本就是木榧的发源地和主产区，现仍存有野生木榧千余株
17、。近几年，村里经过集体考察，将原为主导产业的梨树基地改为香榧基地，村里还将附近 100 亩产出率不高的山林进行了林相改造，改种香榧，专门雇员管理，鼓励村民种植香榧。目前，里天河村利用山地资源优势，以市场为导向，调整优化林业产业结构，积极发展茶叶、毛竹、香榧等，基本形成特色产业基地，特别是香榧基地，至今已拥有香榧种植面积 1 112 亩计 5 万株，是宁波市最大的香榧产业基地，其中村集体335 亩，人均香榧种植面积达到 1.4 亩。 其次，投资资金的保障。长期以来，村级集体经济形成了有效的积累机制，村集体年可用资金达到 35 万元，在维持基本运营费用的同时，还发挥了对村里主导产业的扶持、管理、服
18、务保障功能。 第三，发展集体经济、增加农民收入与保护生态环境可以兼顾。该村主要的产业茶叶、香榧的种植都属于无公害、绿色、有机的产业，生产过程中无任何有毒有害物质残留或重金属超标现象，对当地的生态保护发挥了积极的作用。 第四，对影响集体经济发展的制约因素，村里都采取了一定的措施，逐一破解。如针对里天河村交通设施发展比较滞后的问题，村里积极开展机耕路的建设，目前已建成了杨染自然村至大罗塘全长 2 公里、宽 4米的资源型机耕路，沿线可开发香榧基地 900 亩。2012 年又新建了 2.5公里的资源型机耕路一条，不断扩面增量。针对香榧种植人才的缺乏，通过走出去、请进来的方式，加大香榧标准化生产技术的培
19、训力度。如村里积极与宁波市林业局等单位结对，带领香榧专业户到诸暨枫桥等香榧产区取经，并邀请浙江林学院教授等专家到村讲课，培养了一批本村的种植专家；针对产业链不够完善的情况，村里还建了香榧加工中心和上百亩香榧苗圃基地，定期收购村民的香榧。为了将香榧产业与市场对接，村里加大了香榧的标准化生产，不光配置了加工香榧的流水线，以高价收购香榧，还成立了专门培育香榧树苗的公司，节省村民到外地购买种苗的时间，里天河村也由此形成了完整的香榧产销一条龙。 目前香榧已成为里天河村人均收入的“半壁江山，随着香榧从幼林期不断走向始果期、盛果期，该产业成为里天河村脱贫致富的朝阳产业，该村分别被省、市、县林业部门授予林业产
20、业特色村。村集体经济和村民收入逐年提高，2012 年销售产值达 366.6 万元，村民人均收入 8 000多元，比未种植香榧时翻一番。 （二）依然困境中的东姜坑村 奉化市溪口镇东姜坑村地处四明山腹地，现有农户 157 户，人口 633人。山林总面积 3 920 亩，耕地面积 143 亩。2012 年村集体经济收入4.6 万元，主要来源于扶贫款利息、村集体花木销售、村级闲置房屋出租款。而刚性支出达 14 万元，包括干部工资、电费支出、保洁支出、办公经费等，可以说是入不敷出，基本运营费用不足，其管理服务保障功能不能得到发挥。 2011 年“区域对口协作”扶持政策规定加大村级运行经费补助额度，每村运
21、行经费达到 10 万元，要求创新村级集体经济发展模式，集中资金、土地统一组织合作开发项目，集中开发标准厂房，有效配置村级集体物业经营资产等。但具体实施到村庄，又因为自然条件制约、生态保护限制、产业人才外迁等多方条件缺位的困难，使得政策的效益大打折扣。 首先，自然条件的制约使得开发项目落地难度很大。东姜坑村地处偏僻，建造物业用房、标准厂房缺乏优越的区位条件，寻找合适的项目难度很大；该村又地处溪口雪窦山风景区内，如果要引进工业项目，又要服从景区总体规划，难以统一；二轮土地承包后，村集体预留土地偏少，拟通过土地增减挂钩增加指标，又受到该政策需优先满足本镇（街道）农村建设用地、工业的需要，难以落实。 其次，投资资金的制约。长期以来，村级集体经济没有形成有效的积累机制，多是一次性投入，随后带来的集体收入一次性消耗完毕，缺乏用于扩大再生产的投入。往往碰到好的项目，因缺乏资金而只能眼睁睁地丧失发展的机遇。村级集体经济自身造血功能弱，正常运行经费即
