1、政务微博与中国政府治理的改进摘 要：在微博蓬勃发展的浪潮中，政府微博由于其特殊的身份标签，成为其中一道亮丽的风景，并且对中国政府治理的改进具有独特的价值。政务微博要在政府治理改进方面发挥更大作用，必须在宏观战略层面、管理层面和技术层面进一步完善。 关键词：政务微博；政府；政府治理 中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）03-0182-04 一、政务微博的勃兴 美国学者谢尔以色列在其新著微博力中说到：“我们正处在一个转换的时代 一个全新的交流时代正在代替老朽的、运转不灵的传播时代。在这个由微博推动的、正在到来的交流时代，如果我们还没能跟上它的脚步，那么就可能会
2、被这个时代所抛弃。 ”1 微博这种新的媒体方式，自从 2010 年开始在中国风行之后，已经改变了很多人的生活方式，使得这个时代成为一个“人人都有麦克风”的伟大时代。在越来越多的热点问题与公共事件中，微博都发挥着议题设置、快速传播、社会动员的重要功能。以政府机构为背景的政务微博成为微博当中一道亮眼的风景线，并且在促进中国政府治理改进方面存在巨大的潜力和价值。政务微博在中国起步较晚，但发展较快。2011 年是中国政务微博全面推进的一年，也被称为“中国政务微博元年” 。这些政务微博覆盖了从中央到地方多个行政层级以及众多职能部门。在最能体现“媒介是人体的延伸”的网络时代里，政务微博汇聚着海量的民间意见
3、，整合着海量的智力资源，让公众同时围观、参与、判断和选择。 二、政务微博之于政府治理的价值 自从 1978 年以来的三十多年里，中国的经济改革取得了巨大成就，与此同时，市场经济发展的内在逻辑也推动政治领域的改革以中国特有的方式向前推进。然而中国的政治改革并不是一些西方学者所期待的以民主化为内容的政治体制改革，而是一种改变政府管理体制为核心的政府治理改革。一批关注中国整体治理变化的学者在一项名为“中国政治发展：中美学者的视角”的研究中，以集体力量系统考察了中国改革三十年治理方式的变化。他们认为，中国的改革是“以治理为中心的改革” ，特别是以行政管理体制为核心内容的政府治理改革。表面上看，中国政府
4、的治理模式似乎是一个不断变动的模式，比如近几年提出的法治政府、有效政府、责任政府和服务型政府2，从这些表述中可以看出，他们在努力追求一种“善治”的目标，即合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正（俞可平，2008）3 。 中国的政府治理一直以来都以一种非常灵活的方式适应外部环境的变迁，及时回应经济和社会子系统对行政系统提出的需求并及时作出调整。近几年 web2.0 技术的兴起，使得互联网进入一个更加开放、交互性更强、由用户决定内容并参与共同建设的可读写网络阶段。基于 web2.0技术的网络新媒体形式博客（blog） 、社交网络（SNS） 、微博（Microblog）给社
5、会生活带来了新变革，也给全球政府治理带来了新的机遇和挑战。微博日益成为网民获取信息的重要渠道。如何应对“微时代”成为了摆在中国政府面前的一个课题。政务微博成为中国政府敢于直面挑战利用机遇的体现，而一些政务微博的成功实践也让人看到了政务微博对于当下中国政府治理的重要价值。 （一）增强透明性和回应性，塑造政府的亲民形象 透明性和回应性是“善治”的两个重要的要素。透明性，即政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他相关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知。透明度越高，善治
6、程度越高。信息的不透明，往往也和责任性差、廉洁程度低等有关。政府掌握着社会上最充分的信息资源，然而，过去公民很难获得这些信息。回应性也是责任性的延伸。它的基本含义是：公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责任的反应，不得无故拖延。必要时还要主动征询公民意见，解释政策和回答问题。Francis E.Rourk 充分分析了美国官僚政府体系中的回应性，认为官僚体制下的政府管理缺少公民参与，政府回应力较差，而随着公民社会的壮大，政府与公民互动式回应成为一种必要，只有互动式回应政府才能提供良好的公共服务4 。美国学者盖伊彼得斯在其政府未来治理模式一书中提出建立弹性化治理模式的政府，也就是说政
7、府应拥有较大的弹性和较强应变能力，能够对不断变化的社会和经济情况做出迅速的反应5 。 诚然，电子政务的发展大大提高了政府的透明度，公民可以从政府的官方网站获取到政策制定、法律条款等相关信息，然而这种信息的发布往往是由政府到公民的单向度的、沉默的过程。政务微博的出现则使得这种发布信息和了解信息的过程成了一个双向的过程，政府可以即时地发布最权威的交通出行信息、天气预报、民生政策和办事指南等内容，微博用户也可以向政府征询某些自己关切的信息，政府通过及时回复公民提出的问题，提高了政府的回应性，同时也有利于塑造政府的亲民形象。 （二）促进增量民主，提升政府的合法性 民主化是不可逆转的中国政治发展道路。中
8、国特色政治发展的理想路径，就是通过增量改革来逐渐推进中国的民主治理，扩大公民的政治权益。这就是俞可平教授提出的“增量民主”概念（Incremental Democracy） 。 “增量民主”指的是通过改革，既不损害公民原有政治利益（存量） ，同时又创造新的政治增量来全面推进民主进程，从整体上增加人民群众的政治权益。从方式上来说， “增量民主”强调“点”和“面”的同时突破，强调“以点带面”的制度创新，试图通过政府创新所新增的政治利益，来确保改革过程中的“帕累托最优” 。民主程度提升的过程，也是政府合法性加强的过程6 。 微博和政务微博促进了公众知情权与参政权的发展，开辟了言论自由的新局面。政务微
9、博改变了传统媒介（甚至包括政府网站）中公众被动接受信息，缺乏足够主动权的局面，其通过网络提供的交互式人机交流界面和信息超文本链接，为互动传播提供了便捷之路，为公众提供了较大的主动权，任何人都有权利平等地成为信息的发布者与传递者，从而充分地保障公众的言论自由权。自由的表达是公民的基本权利，它是社会维持与健全民主政治的必要手段，微博搭建公共意见的表达平台，构建虚拟公民社会的公共话语，实现一种新的人际互动方式。微博为人们提供了讨论公共事务的平台，降低了沟通成本，消除了沟通的空间和身份障碍，弥补了传统媒体与群众之间的沟通差距，构筑了哈贝马斯理想类型中的“非政治化”的公共领域。 分析“高人气”的政务微博
10、可以看出，以微博为平台的网络问政中，政风已悄然改变， “官本位”越来越没有市场，谎言和空话越来越不得人心，观点的交锋越来越直率和开放，公众的批评和质疑越来越尖锐和理性，公众和政府（官员）之间形成了一种日趋平等的公开对话的机制。政务微博的语言也由独白性的官僚话语体系转变成幽默对话式的民主话语体系，这是由于公权部门长期操持的强势话语体系在微博上正失去活力和权威，变成公众抵制和戏谑的对象。政务微博和“微博问政”是公民参政议政模式的创新，也是中国民主政治信息化表达的一种创新，正是“增量民主”的体现。 （三）提升公共决策的质量，增强政府的有效性 传统的公共政策系统往往由政府和知识精英们所主导，普通民众很
11、难在这个系统中输入自己的利益诉求，只能被动地接受和执行决策结果，因而传统的公共政策制定过程对民众几乎是一个封闭的过程，但是精英和专家们又很难代表最广大的民意。如何缩短公共政策的中间环节，保证民意在最大限度上得到表达越来越成为政府关注的重要问题。通过关注网络民意，政府可以清楚地知道公众关心的问题，可以扩大公共政策问题的来源，有效地克服公共决策中政策议题来源的单一问题，使得公共政策更为科学和民主，避免了立不久则废的现象，保证了政策的质量，也节省了政府的资源。2011 年个税起征点的调整过程就很好地凸显了网络民意的力量，最终 3 500 元的个税起征点比专家们确定的 3 000 元起征点更加得到了公
12、众的支持。 公众在微博中对某个热点问题的持续的、集中的关注，使得政府也不得不对该问题予以关注，公共决策也不得不反映微博公众舆论的正确要求。例如，2011 年甘肃校车悲剧在微博上引发的讨论就集中体现了公众对公共安全的焦虑，从事故追责体制问责到公民捐献校车争议等多个方面，公众在此次危机事件中的网络发言最终影响了公共政策，促成了校车安全管理条例的出台。校车事件重要的价值在于，在公共议程长期由政府全面主导的历史传统下，公共议程首次由民间引导、社会发酵而得到公众与政府的良性互动，因而成为民间社会设置公共议程的典范。民众借助微博平台传达理性诉求，已经成为一股不可阻挡的潮流。政务微博应该顺应并利用这股潮流，
13、改进政府公共决策过程，提升公共政策的质量，从而增强政府的有效性7 。 （四）通过网络监督，提升政府的廉洁性 对官员廉洁性和职业操守的舆论监督，是微博发挥的另一个重要作用。当人人都有了便捷平等的发言渠道，真相就在泥沙俱下的混乱中渐渐浮出水面，它不仅是个别网民呼唤公平正义的平台，更包括对地方官场或行业乱象毫不留情的曝光和集体鞭挞。微博监督的典型流程是这样的：先是有网友发微博披露某个事实或某个网友微博引起质疑，然后众网友跟进评论和转发，接着在网络或传统媒体上出现深度评论和调查，并同时伴随着微博上不间断的“爆料” ，一场微博事件就此达到舆论监督的高潮。四川会理县政府网站发布官员视察的“悬浮照”后不得不
14、公开道歉；浙江宁波机场一句“让领导先飞”引发网民对官僚主义无所不在的不满和集体讨伐；上海卢湾区红十字会因天价餐发票遭遇通报批评 8。这种舆论监督为追究少数操行不佳的官员的行政伦理责任提供了条件，也对其他政府官员构成了一种强大的心理震慑，客观上有利于提升政府的廉洁性。以政府机构和官员为主体的政务微博在由普通微博发起的舆论监督热潮中应该发挥接棒的作用，积极回应和介入对涉事官员的调查工作，并及时公布调查和处理结果，通过网上网下的联动，达到对相关官员问责的效果，从而安抚公众对政府官员贪腐和不作为现象的不满情绪。 因此，政府机构和官员运用微博这一网络平台，通过设置议程引导公众合理有效的表达诉求和意见，倾
15、听更广泛和更真实的民意，更便捷地了解社会的舆论焦点、热点、情绪倾向，把握社会发展变化的特点和方向，从而制定有效的措施去解决和应对问题。通过网络技术手段和平台作用，提高公民参政议政的积极性和有效性，将原本高高在上的政治与普通民众以及公共利益紧密结合在一起，形成一种更加和谐高效的公共治理模式。 三、政务微博促进中国政府治理改进的思考 中国政务微博在政府治理方面发挥更大的作用，已经具备了坚实的基础。目前，中国的互联网普及率已经接近 40%，拥有超过 5 亿的网民，其中有接近 3 亿的微博用户，而且这些数字还在不断增长当中。此外，近些年电子政务的发展也使得政府内部的信息化办公变得相当普及，政府内外部的
16、硬件、人才和资金等方面都具备了进一步拓宽政务微博应用渠道和让政务微博发挥更大作用的条件。但是，政务微博想要发挥更大的能量，成为中国政府治理改进的一个助力，还需要在观念战略、制度、管理、技术等方面做更多的工作。 （一）宏观战略层面 政务微博的发展首先要在宏观层面转变观念，并制定高层次的发展战略。正如帕却克登力维在数字时代的治理：信息技术公司、国家与 e 政府一书中强调在管理系统中以及在公民和服务使用者互动中以信息技术为基础的变革的重要性时所指出的那样， “这一变革的影响不是直接由技术决定的，而是通过与信息系统相连的认知行为、组织、政治和文化的变革展开的”9 。 1.观念思维的更新。经济基础决定上
17、层建筑。改革开放三十多年以来，中国经济领域取得了举世瞩目的成就。与此同时，社会思想领域也正在发生巨大的变化。富裕起来的人们更加注重公平和权利，他们不仅需要一个擅长经济建设的政府，更需要一个民主、开放和透明的政府。期望和现实的反差导致的不满情绪在相对自由的互联网上爆发井喷。 “端起碗吃肉，放下筷子骂娘”成为当代中国社会的热点现象。如此境况，让擅长并迷思 GDP 主义的政府和官员们显得有些慌乱，从战略到战术都缺乏足够的预见和准备。 传统的霸权式的表达、说教式的宣传和居高临下、唯我独尊的话语体系仍然大行其道。这种逻辑思维也反映到了很多政府及官员对政务微博的态度上，很多政府官员对政务微博的可控性仍然抱
18、持一种迟疑、观望的态度。因此，要想让政务微博发挥更大的作用，政府官员首先要转变观念思维，要真正认识到政务微博在改进政府治理方面的巨大潜力。来自领导层的政治支持是政务微博作为一种战略成功的关键。 2.战略和规章制度的制定。政府微博要想取得成功和可持续发展，必须有明确清晰的规章制度来保障，这也是成熟型政务微博的一个重要体现。比较中美政府在社交媒体（Social Media）方面的应用，可以发现由于美国政府比中国更早使用社交媒体，他们目前已经具备了一套从总体战略到具体应用指南在内的规章制度10。奥巴马 2009 年就任总统之后，提出了开放政府战略（Open Government Directive）
19、 ，致力于提高政府透明度、公众参与，提升公众对政府的信任度。恰好，社交媒体新技术给美国政府提供了有力的工具，因此，他们制定了政府社交媒体的应用指南，甚至对政府微博上的数据保存、备份管理、数据挖掘等方面也都提出了明确的要求。英国政府 2009 年也发布了政府部门 Twitter 使用指南 。 然而在中国，社交媒体发展过快给政府带来了很大压力，政府还没来得及制定宏观的战略和规章制度，就已经开始应用社交媒体跟民众保持沟通和引导民众。由于缺乏战略和规章制度的指导，中国政务微博的发展显得有些混乱和不规范，这也会影响政务微博作用的进一步发挥。 从国内经验来看，比较成功的政府微博都在通过规章制度促进政府微博
20、规范性发展方面进行了一些摸索。南京市出台了关于进一步加强政务微博建设的意见 ，这些规章制度的出台促进了政府微博规范性建设。但是与国外相比，国内这些已经出台的地方政府政务微博发展指南仍略显粗糙。因此，中国政务微博要规范和可持续发展，在促进政府治理方面发挥更大作用，就必须在国家层面制定一个发展战略和系统性、指导性和可操作性强的规章制度和应用指南。可以把政务微博纳入到现有的中华人民共和国政府信息公开条例 （以下简称“条例” ）当中，在条例当中专门设置一部分新媒体内容，把通过政务微博等新媒体公开政府信息的做法法制化、规范化。 （二）管理机制层面 仅有宏观战略和规章制度的指导还不够，政务微博的成功运转离
21、不开下列管理机制的进一步完善。 建立常态化的维护运行机制。从资金、硬件和人员等方面保证政务微博的长期化运作。政务微博合理的日常运营管理开支，包括软硬件投入、日常运营费用、培训交流费用、人员开支等应纳入预算管理，设立专项资金，以确保管理工作的持续性。此外，还应该保持一个稳定的微博日常管理团队，每个部门最好安排专人专职负责微博的日常管理与运营，避免语言风格、应对能力等方面的巨大差异。注重发掘和培养年轻人来进行政务微博的管理工作，通过针对性的培训来提高微博管理人员的专业化水平11。 优化工作流程。政务微博由发布信息阶段走向应用阶段，甚至网络行政阶段，必须整合电子政务、政务微博和现有的行政服务体系，优化
