1、政府主导下商业银行城镇化建设中的信贷支持与风险管控摘要：无论是发达国家还是发展中国家，城镇化具有明显的政策支持背景和政府主导特点。本文在分析相关政策支持和市场机遇的基础上，探索适合银行业特别是商业银行信贷支持新型城镇化的路径；针对政府主导下的城镇化建设相关融资，特别是城镇化建设贷款风险点提出风险防控的相关措施和建议，为银行更好地支持城镇化建设、加强风险管理提供一些参考。 关键词：城镇化；政府主导；信贷支持；风险管控 一、引言 党的十八大明确指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，要协调城乡区域发展，走中国特色新型城镇化道路。2013 年 12 月首次召开的中央城镇化工作会议指出，城镇
2、化是现代化的必由之路，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。根据国际经验，目前我国已经跨入了以工促农、以城带乡、工业反哺农业的新阶段。因此，当前开展的城镇化正当其时。在有效推进城镇化、制定城乡统筹发展的战略过程中，无论是发达国家还是发展中国家，都离不开政府的顶层设计和相关的法规配套。首次中央城镇化工作会议强调，推进城镇化，既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能；中央制定大政方针、确定城镇化总体规划和战略布局，地方则从实际出发
3、，贯彻落实总体规划，制订相应规划，创造性开展建设和管理工作。由此可见，城镇化具有很强的政府支持和政策导向背景。但同时，城镇化建设中的基础设施、公共服务设施等具有投资规模大、回收期长、无直接收益等特点，这意味着城镇化建设无法完全借助市场的力量筹措资金，还必须依赖于我国各级政府的财政扶持。从世界主要经济体金融支持城镇化的经验看，政府均扮演了非常重要的角色，如美国允许地方政府发行市政债券，对市政债券给予税收优惠，为民间资本不愿介入的城市基础设施建设筹集资金；法国、德国加大城市基础设施建设的财政投入力度，由财政对非经营性项目提供全部资金，对可收费的项目提供一定比例的注册资本金；日本利用税收优惠、低息贷
4、款支持城镇基础设施建设。综合分析国内外的情况，政府主导是城镇化建设的主要特征。 二、城镇化建设给银行带来的的市场机遇及其业务途径 根据欧美日韩的经验，城镇化率超过 50%后将会经历一段快速的城镇化发展阶段。国家统计局相关数据表明，2013 年我国城镇化率为53.73%，比 2012 年增加了约 1.1 个百分点。中国改革发展研究院院长迟福林认为，目前正是中国加快推进城镇化进程的黄金期，如果这一时期城乡一体化的体制改革和政策调整有重大突破，城镇化率有可能达到60%65%。随着中央城镇化会议的召开，由国家发改委主导的促进城镇化健康发展规划（20112020 年） 也将发布。有媒体称，规划涉及三大城
5、市群、20 个左右城市群、180 多个地级以上城市和 1 万多个城镇的建设。据此，经济学家哈继铭估计，城镇化将在未来 10 年拉动 40 万亿元的投资。北京市进行 50 个“城中村”城镇化建设，建设资金预算为2016 亿元。未来几年，北京将启动更多的城中村综合改造项目，预计总投资额在 5000 亿元以上，按融资比例 60%70%计，总融资额将约为4000 亿元。上海市主要通过城乡一体化建设推进城镇化发展，融资需求同样巨大。 据悉，2013 年 2 月 6 日中国人民银行下发的关于做好 2013 年信贷政策工作的意见提出，各银行业金融机构要结合城镇化发展的实际需求，加大对城镇化发展中的基础设施建
6、设、产业发展等领域的金融服务。同年 2 月 16 日，银监会也下发了关于做好 2013 年农村金融服务工作的通知 ，提出要积极稳妥做好城镇化建设配套金融服务，保证信贷资金有序、稳步介入城镇化建设。大型商业银行要支持小城镇公共基础设施、安居工程及产业园区建设。预计监管部门将进一步出台支持城镇化建设的文件。 在坚持“三性”原则前提下，各商业银行根据自身业务特点和风险承受能力，都在积极探索并寻找支持城镇化建设的路径。 农业银行针对城镇化建设领域出台的首个综合性信贷政策，明确了支持城镇化的“16 字方针” ，梳理和整合了 12 类信贷产品，特别是针对城镇化进程中出现的“城中村”改造、旧城改造、新农村建
7、设等新内容创新了相应的信贷产品，并对实体经济产业结构升级、流通市场建设和民生工程等方面的信贷支持。针对上海的城镇化建设，农行提出重点支持自主技术创新、战略性新兴产业、文化产业发展及上海国际旅游度假区和上海自由贸易试验区建设等。 工商银行近期表示，该行将继续深挖城镇化建设中的潜力需求，特别关注节能环保、提升产业技术装备水平等领域的需求，特别关注实施“信息惠民”工程、教育、医疗等民生领域的需求，完善适应这些行业发展规律的信贷政策，创新适应这些领域客户发展需求的产品。 建设银行某分行在总行的统一部署下，紧抓发展契机，在短短 34个月里合计发放城镇化建设贷款 38.9 亿元，有力地支持了当地的城镇基础
8、设施建设和工业园区建设，取得了较好的经济效益和社会效益。 城镇化建设贷款作为银行业整合并创新的金融产品，符合当前国家战略和政策导向，得到监管部门的支持，也为银行业转型发展期提供了市场机遇。无论是政策性银行、国有商业银行，还是城市商业银行、农村商业银行、村镇银行，都将或正在通过业务模式、信贷产品、服务方法等多方面的整合、创新，以便及时抓住业务机会、抢占市场。新型城镇化的核心是以人为本，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进。所以，银行要紧紧围绕城镇化进程中居住社区化、产业园区化、农民市民化趋势，按照国家和地方城镇化规划，在整体评估地方政府和承贷主体（借款人）综合偿债能力的基础上，突
9、出支持整体经济实力较强、土地资源稀缺的地区，重点支持促进就业、符合绿色环保、有产业支撑、有现金流覆盖、按市场运作的基础设施、民生工程及战略性新兴产业等项目。 三、银行城镇化建设贷款业务的风险分析 城镇化建设贷款除了具有政府主导特点外，还具有承贷主体一般由地方政府出资组建、一些项目具有公益性、还款来源依赖土地收入等特点。由于承贷企业能够按照市场机制运作，项目有行政许可批文，落实了相应的资本金，并且用途和还款来源基本明确，所以不能简单地将这类贷款与政府融资平台贷款划等号。 但是，目前受到经济形势不确定和宏观调控影响，部分地方财政收入增长放缓，使得城镇化建设贷款还款来源无法按计划落实，甚至地方政府借
10、城镇化建设名义融资，来弥补财政资金对平台贷款项目投入不足。所以，城镇化建设相关融资存在的问题与风险不容忽视，商业银行要特别关注以下几点。 （一）还款来源过度依赖土地财政，有较大的政策风险和信用风险 由于受 18 亿亩耕地红线约束，目前较多的以“宅基地置换” 、 “增减挂钩” 、 “占补平衡”等形式换来区域土地集约利用，换来城镇发展空间。但无论是“占补平衡” 、 “增减挂钩” ，还是“宅基地置换” ，都要通过土地出让收益来平衡。在当前国家调控房地产市场的宏观环境下，部分二、三线城市或大城市的乡镇存在着有土地没市场、有土地无指标或土地资源稀缺等问题。所以，土地出让收益作为还款来源存在较大的不确定性
11、。经调查发现，上述的某银行进行的 38.9 亿元授信中，超过 2/3 贷款的还款来源依赖土地出让收入返还资金。受政府用地规划、指标落实、上市安排、返还比例和返还流程等政策因素影响，加上土地出让与国家政策调控息息相关，当土地市场不够活跃时拍卖将无法正常实现，还款资金无法按计划到位，银行将陷入被动局面；另外，借款人对于土地转让到资金划拨流程无法掌控，拍卖的储备土地款项借款人也没有支配权，必须直接上缴财政专户，由财政经审核后核拨相关款项，而不是及时用于归还贷款资金，因此银行很难对还款资金进行有效监管，资金就有可能被挪用，增加了不能按期偿付的信用风险。 （二）未按市场化运作，会催生政府融资平台，引发合
12、规性风险 城镇化建设的一些民生项目公益性特点决定其资金主要由政府支付，由此会再次催生如地方政府融资平台、城投债等以政府信用为担保的负债，会引发监管风险。如果再加上项目不符合绿色环保和规划，行政许可文件不全、资本金不落实，资金被挪用、项目重复融资等，还会带来合规性风险。例如，一家银行向某工业区投资公司发放的城镇化建设贷款用于防护林带项目，属于工业区配套项目。监管部门认为，项目属于公益性质，现金流不能覆盖贷款本息，属于平台类贷款，要求整改。 （三）承贷主体所属政府层级较低，会带来信用风险 从目前情况来看，各地城镇化建设贷款主体多为县（区）级和更低层级的乡镇平台，在现行分税制税收体制下，层级越低的基
13、层地方政府可支配的财权相对越少，财政实力和协调能力较弱。如果出现第一还款来源不足的情况，财政兜底就会出现难以有效落实的问题，银行信用风险增大。 另外，如果地方政府总负债量增速明显超过经济增速或可支配收入不足以偿还原有融资成本，银行再以城镇化建设名义贷款，可能会加剧地方财政风险。 四、银行城镇化建设贷款业务的风险管控 据国家开发银行预计，未来三年我国城镇化投融资资金需求量将达25 万亿元。这么大的资金需求不能光靠财政资金来支撑，还是要靠金融市场，特别是银行融资。但是，商业银行是要追求回报和自担风险的，而目前又没有形成多层次的融资体系，所以商业银行要根据自身的风险承受能力量力而行，有选择、有重点地
14、稳步推进。 （一）做好“依法合规” ，把好项目准入关 银行支持城镇化建设必须依据国家和各级政府的城镇化发展规划，严格执行内部政策文件和外部监管部门的监管政策。实际操作中，城镇化建设项目须符合经省（市）级政府有权部门批准的城镇化总体规划、控制性详规和土地利用规划，取得合法有效的立项、绿色环保和准予动拆迁等要件；承贷主体须由政府相关部门赋予城镇化建设职能；应密切跟踪项目资本金到位及后续资金的落实，用于还款的地块应列入年度土地计划并落实指标；优先采用抵押担保方式，避免采用政府融资平台公司担保。要特别注意同一项目不得重复融资，避免城镇化建设贷款被列入融资平台贷款。 城镇化是一个系统性工程，涉及的经济层
15、面比较宽泛，在进行城镇化建设贷款时应明确一个目标项目，做好专款专用，避开其他无关的用途。若用途不明确，用途过于宽泛，以及资金使用监管不力，将会影响投资总额和融资需求合理性，增加项目资金被挪用和还款资金不能覆盖等信用风险。 （二）应有所选择、有重点地稳步推进城镇化建设贷款业务 面对数量庞大的城镇化建设融资市场需求，银行不能一哄而上，应有所选择，有重点地稳步推进城镇化建设贷款业务。 应选择支持整体经济实力较强、产业结构和就业结构已经发生了根本性变化、土地资源稀缺的地区，特别是百强县、千强镇和部分中心镇等；要紧密结合所在区域（县和乡镇）的经济实力，在合理控制地方政府总体负债规模前提下，对于总负债量增
16、速明显超过经济增速且可支配收入不足以偿还贷款本息的，应不予新增。 应选择支持一些按市场规范运作、有产业支撑的、现金流能够覆盖贷款本息的项目。重点支持产业园区、工业园区、物流园区建设和“产城结合”的基础设施建设项目；积极支持交通、通讯及符合生态环境建设的低碳经济、循环经济项目；支持保障性住房建设、 “城中村”和旧城改造项目，以及供电、供热、供气、给排水、垃圾和污水处理等市政网络设施项目；支持城镇文化、医疗、教育和劳动力就业等社会事业发展项目；探索用土地流转收益和土地承包经营权抵押的方式支持都市农业项目。 应选择县（城区）级及以上政府成立并按公司法运营的、自身有综合现金流的承贷主体。对于经济比较发
17、达、财政实力较强的部分乡镇，可选择以与县（区）级联合成立的承贷主体，审慎进入乡镇级公司。对于已经列入监管部门新增融资平台监测名单的客户和乡镇级以下政府控制的公司，应一律不得营销和申报新贷款项目。 （三）落实多元化的还款来源，避免过度依靠土地出让收益 对于以土地作为还款来源的，重点关注项目是否符合土地利用规划及土地指标是否已落实。应要求承贷主体提供有效证明文件，明确该地块的位置、面积、规划用途、上市进度、留存比例等。银行要根据当地土地市场行情和预期，分析该地区以往地块的拍卖情况，根据预估的时间节点监管土地返还资金流转过程，确保资金到期按时、足额到达还款账户。 为避免过度依赖土地作为还款来源，银行
18、一方面应主动选择有现金流的城镇化建设项目，另一方面应密切与当地政府协调，以流动性平衡作为切入点，把商业服务设施（如厂房建设、商办楼）和能够产生现金流的公共服务项目（如自来水、燃气、信息通讯、有线电视收费权）等有效资产合法、合规地注入项目承贷主体，构造均衡现金流，降低负债率，弥补法人治理结构建设的不足，增加其偿债能力，避免信用风险。 城镇化建设贷款项目应优先采取抵押的方式，加强土地抵押的合规性审核，确保抵押不存在瑕疵。应选择有足够担保能力企业担保，担保企业要有一定规模的有效资产和综合现金流，对其信用等级也要有一定的要求。应积极通过银团贷款等方式引入其他银行，实现信息共享、共同监管、风险共担。 （
19、四）做好账户封闭管理，防止资金被挪用 因政府原融资平台贷款集中还款，以及城镇化项目的政府背景和用途的复杂性，城镇化建设贷款发放后被挪用的风险较大。银行应按照银监会“三个办法一个指引” ，严格执行贷款受托支付和资金封闭管理。应要求资金的使用与工程量相匹配并监管资金流向，防止被挪用。应持续监测所有还款来源资金到位情况，特别是根据土地拍卖进度、收入回笼比例和偿债比例要求，实时监测资金在银行专户归集的及时性、足额性，确保贷款及时受偿；一旦发现土地拍卖未顺利进行或返还专项资金未及时到账，应及时采取风险控制措施，强化风险缓释。 在城镇化将成为扩大内需最大潜力的共识下，一些地方政府已经在谋划城镇化的路径，启
20、动了大量城镇化建设项目或规划新城建设。银行要根据城镇化建设特点及时调整、跟进，抓住战略转型时期新的业务机会；要根据自身的风险承受能力量力而行，有选择、有重点地稳步推进相关业务。同时，银行要完善信贷管理运行机制，积极应对城镇化建设贷款中出现的新情况、新问题和新风险，不断提高信贷经营水平与风险管理能力。 参考文献： 1邱兆祥，安世友.新型城镇化建设的金融支持路径N.金融时报，2013-02-04. 2赵怡雯.新一轮城镇化钱从何来N.国际金融报，2012-12-25. 3许子枋.中国未来房地产业的本质变化EB/OL.http：/ 4新玉言.国外城镇化比较研究与经验启示M.北京：国家行政学院出版社，2013. 5赵忠世，朱科帮.城镇化，银行信贷投向何处N.中国城乡金融报，2013-01-14. 6杨毓.坚持商业可持续原则 积极稳妥支持城镇化建设N.建设银
