1、浅析耕地保护补偿机制摘要：从耕地保护补偿内容、补偿主体、补偿对象、补偿方式等方面完善耕地保护补偿机制，进而提出了相应的对策与建议。 关键词：耕地保护补偿机制耕地保护基金 中图分类号： S341.1 文献标识码： A 1.简析耕地保护补偿机制 1.1 耕地保护补偿内容 保护耕地不仅是农业稳定生产的基础，而且能促使水 利、气候、环境等自然条件实现良性循环，对社会稳定、农民的社会保障、就业安置、可持续发展等方面都具有重要的作用。耕地带来的这种社会效益、生态效益被置于公共领域，因此具有一定的公共物品的属性，属于准公共物品。根据准公共物品理论，耕地资源作为一种“准公共物品”具有突出的正外部性。对于农民集
2、体或农民个人来说，将耕地用于农业生产带来的货币收益较低，而公共物品具有非排他性，因此农民保护耕地所带来的社会效益、生态效益对他们（以至于全体社会成员）来讲都是无法以货币的形式加以体现的。保护耕地的 外部化、成本与收益相分离，导致缺少保护耕地的积极性。因此，只有对耕地保护的正外部性进行相应的经济补偿才能更有效地保护好耕地资源 1.2 耕地保护补偿主体与对象 从国家的整体利益来看，保护有限的耕地资源，确保我 国的粮食战略安全以及维护社会稳定是每个地区都要履行的责任和义务。由于我国区域之间的自然条件和社会经济的发展存在较大差距，各区域所承担耕地保护的责任和义务并不相同。区域内在主体功能区规划引导下，
3、将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，各区域在耕地保护中所承担的责任和义务也不尽相同。在此，耕地保护补偿主体、补偿对象的界定要从区域间及区域内两个层次考虑。1.3 耕地保护补偿机制原则 中央政府主导原则 耕地不仅具有农业生产功能，还承载了一定的生态服务功能和社会保障功能。耕地保护中农民得到了由农产品带来的经济效益，同时也产生了相当大的生态效益与社会效益。生态效益和社会效益具有较强的正外部性。耕地保护中产生的外部效益内部化的途径主要有：政府制定耕地保护扶持政策；实行政府补贴，降低耕地保护的私人成本；明确产权，通过市场将外部效益进行内部化。耕地资源的外部性和公共物品特性会产生
4、市场失灵，所以，耕地保护外部效益内在化的途径应遵循中央政府主导原则。 （2）区域利益协调原则 由于我国现行耕地占用成本较低，耕地非农化产生的经 济效益远远超过农产品带来的经济效益。各地区为了发展经济，大量耕地变为建设用地，耕地保护的责任和义务被置于公共领域。通过耕地保护区域补偿机制的构建，对过多承担了耕地保护责任的区域给予相应的经济补偿，协调区域间的经济利益。 （3）发挥比较优势的原则 与耕地赤字区比较，我国耕地盈余区经济发展较为落 后。如果耕地赤字地区要保证粮食的完全自给，宝贵的耕地资源就必须从投资回报率高的二、三产业转到经济效益较低的第一产业上。耕地赤字区耕地转用后带来的经济效益与耕地盈余
5、区相比具有明显的优势。因此，我们必须从全国范围内来有效地配置有限的耕地资源，将耕地赤字区与耕地盈余区之间进行优势互补，在确保国家粮食安全和社会稳定的基础上，以最少的耕地占用指标换取我国经济的可持续发展。 （4）发挥市场机制作用的原则 建立基于耕地占补省域内平衡的土地利用计划指标交 易制度。在耕地占补省域内平衡的基础上，允许农用地转用计划指标、土地开发整理计划指标、耕地保有量计划指标在同一行政区内或跨区交易，激活耕地保护区内补偿与区际补偿的机制。 2 完善耕地保护补偿机制的建议 设立耕地保护基金能够有效地完善耕地保护补偿机制。 由各地、市设立耕地保护基金，从土地出让金收入、耕地占用税、新增建设用
6、地有偿使用费等收缴费用中筹募资金。耕地盈余区耕地保护基金除上述资金来源外，还应在国家耕地补偿管理办公室所拨付耕地补偿款项中抽取一定比例资金纳入其中，运用财政转移支付方式，用于农保补贴、耕地的流转担保以及承担了相应耕地保护责任的农户养老保险补贴的专项基金。 2.1 耕地保护基金设立的目的、用途及其资金来源 耕地保护基金设立的目的包括：通过耕地保护补偿机制 的建立，调动农村集体经济组织和农户对耕地的主动性和积极性，贯彻落实耕地保护制度；运用财政转移支付，统筹城乡的收益分配，建立一个完善的农民养老保险体系，逐步增加农民的收入。耕地保护基金的用途分为两部分：一部分用于耕地流转的担保金与农业保险的补贴，
7、这部分资金占每年基金总量的 10%；其余部分是对承担了耕地保护责任的农户给予的养老保险补贴，这部分资金占每年基金总量的 90%。耕地保护基金来源于每年市、县两级的新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税部分和缴入市、县两级财政的土地出让金收入的一定比例的资金。 2.2 耕地保护基金设立及发放程序 （1）耕地保护基金设立程序 耕地保护基金发放对象是指具有承包经营权并且承担 了保护耕地责任的农户。结合土地登记和土地调查结果，与承担耕地保护责任的农户或农村集体经济组织签订耕地保护合同 。 耕地保护合同中应明确以下权利和义务： 在合同期限内县人民政府按年拨付给承担耕地 保护责任的农户，并存入其耕地保护补
8、贴帐户。 在合同期限内，承担耕地保护责任的农户或集体 经济组织应履行下列义务： a.不得自行或允许他人在耕地上建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土、挖鱼塘、堆放固体废弃物或者进行其它破坏耕地的活动，不得闲置荒芜耕地。 b.对侵占破坏耕地和其它违反耕地保护制度的行为，应予以制止、检举。 c.接受县人民政府和集体经济组织对其耕地保护情况进行的监督和检查。 （三）集体经济组织作为土地所有权人代表，应当履行对农户所保护耕地的监管责任。 对于承担耕地保护责任的农户或农村集体经济组织应确定以下违约责任： a.农户未认真履行耕地保护责任，非法改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，
9、县人民政府有权单方面终止履行本合同。 b.造成耕地永久性破坏的，县政府对已发放的耕地保护补贴全部予以追缴。 c.农户、集体经济组织在合同履行期内，除因不可抗力的原因，对违反本合同约定导致的耕地破坏承担相应的法律责任。 d.因不可抗力导致合同不能履行的，三方互不承担违约责任。 e.集体经济组织在发现农户不履行合同义务或破坏耕地行为时，知情不报、瞒报或谎报，县人民政府有权依照相关法律法规视其情节轻重追究其相关责任人责任。 耕地保护合同履行情况由国土资源部门采取遥感监测、实地检查等措施，镇政府负责配合，对农民和村组集体经济组织的耕地保护责任履约情况进行动态监测。 （2）耕地保护基金发放程序 耕地保护
10、基金的发放应以村民小组为单位，按照县政府确定的村民小组基本农田、一般耕地面积的分类面积，由县国土局计算出该村民小组统一的耕地保护基金发放标准，再按照农户土地承包经营权证登记的耕（园）地面积，计算符合耕保基金发放条件的每户农户耕地保护基金和每个家庭成员的耕保基金具体金额，生成公示台帐（含农户的耕地信息、农户家庭人员信息、耕保补贴金额等信息） ，经公示无议后，县政府与组（社）及农户签定耕地保护合同 ，发放耕保卡，将耕地保护补贴发放到户。 每户耕地保护补贴帐户（即“城乡一折通”或“城乡一卡通” ）总金额超过（每户参保人数*个人应缴养老保险费标准金额）的多余部分，可支取现金。承包地流转后耕地保护补贴仍
11、补贴给原承包地农户，但农户需要继续履行耕地保护合同约定的保护耕地义务。土地被征收后，耕地保护合同自动终止。已缴纳的农民养老保险按社保部门规定的办法与被征地农民社会保险衔接。 参考文献： 1张效军、欧名豪、高艳梅，耕地保护区域补偿机制研究J,中国软科学,2007(12)：4755. 2张效军、欧名豪、高艳梅，耕地保护区域补偿机制之价值标准探讨J,中国人口资源与环境,2008,18(5)：154160. 3臧俊梅、张文方、李景刚，耕地总量动态平衡下的耕地保护区域补偿机制研究J,农业现代化研究,2008,29(3)：318322. 4李雪杨，基于农用地产能核算的耕保基金发放模式研究以成都市D,四川师范大学,2011.
