1、毕业论文开题报告公共事业管理城市化进程中耕地保护研究一、选题的背景与意义选题的背景人口多，耕地少，人均占有量低是我国的基本国情。我国用占世界7的耕地来养活21的人口压力之大可想而知。然而，我国耕地的现状却不乐观。耕地数量的变化非常严重,呈现“两增一减”的特点即耕地减少量增加、耕地净减少量增加、耕地补充量减少。不仅如此,土地管理部门发现了更加严重的问题“占多补少、占优补劣”。长此以往，我国耕地资源必将面临极大的困境，从而会影响社会经济可持续发展的稳定性，如何保护耕地数量的稳定，保护耕地质量以及提高土地的利用效率，已日益成为政府关注的焦点。选题的意义土地是人类赖以生存的物质基础，是国民经济和社会发
2、展的宝贵资源和重要的生产要素，土地资源能否可持续利用，决定经济和社会能否可持续发展。而我国城市化进程的加快给我国的耕地保护造成了巨大的压力，并且我国现在对土地的保护和利用都存在很多问题，影响了社会主义经济的稳定发展，甚至已经影响了社会主义生产力的发展，解决城市化进程中耕地的保护和利用问题，实施耕地保护政策，扭转人口继续增加而耕地大量减少的失衡趋势，改变土地的利用方式，发展土地经济，对于面对“一要吃饭，二要建设”的社会现实，维持中国经济持续稳定增长，具有重要意义。二、研究的基本内容与拟解决的主要问题研究的基本内容一、城市化与耕地保护的辩证关系（一）城市化进程必然占用耕地（二）城市化为耕地保护提供
3、各方面支持二、城市化进程中耕地保护存在的主要问题（一）农村新建宅基地占用大量耕地（二）乡镇企业占地面积过大。（三）城市规模无限制扩大占用大量耕地（四）耕地质量存在的问题三、城市化进程中耕地保护问题成因探讨（一）农民新建房屋导致宅基地面积过大（二）地方政府对耕地保护态度消极（三）耕地产权不明确，耕地保护无责任主体四、城市化进程中耕地保护对策研究（一）加强政策执行力建设及其监督（二）创新宅基地退出机制，加大农村土地整理复垦力度（三）完善土地产权制度，加速土地流转。（四）增加政府农业公共投入，提高耕地质量（五）控制城镇规模拟解决的主要问题1、从实践层面上，通过对城市化进程中耕地保护研究的的分析，探讨
4、城市化进程中耕地保护研究中存在的问题和政府在应对城市化进程中耕地保护研究的具体行为偏差及原因。2、从理论层面上，提出政府理性应对城市化进程中耕地保护研究的建议。三、研究的方法与技术路线研究方法主要研究方法文献分析法，研究城市化进程中耕地保护研究的现状及主要问题。次要研究方法1、文献研究法通过查阅大量的文献资料确定论文选题，并全面、正确地掌握相关资料，为论文写作打好理论基础。2、系统论方法用系统方法来认识和研究本选题，从整体的观点出发进行全面分析。3、跨学科研究结合公共管理学、法学、传播学的理念与方法全方位、多角度分析。技术路线通过研究城市化进程中耕地保护研究的现状，指出政府面对城市化进程中耕地
5、保护研究中存在的问题。同时，站在政府的立场上思考如何从经济、理念、行动等角度来妥善解决城市化进程中耕地保护研究的主要问题。四、研究的总体安排与进度1、11月2630日，与导师面谈确定正式选题，确定选题以班级为单位报学院教务办。2、12月10日前，撰写好文献综述、开题报告上交开题论证小组。3、12月25日前，各系组织论文开题论证会，确定进入毕业论文写作环节的学生名单。4、2011年1月10日前，初期检查。检查内容为选题、指导教师、任务书、文献综述、开题报告、开题论证结果等。5、2011年2月10日，交初稿给指导教师。6、2月30日，交二稿给指导教师。7、3月10日前，中期检查。检查内容为工作进度
6、、工作态度、纪律情况、翻译文章的原文来源、学生的过程记录卡、指导教师的工作指导卡。8、3月30日，把装订好的毕业论文与过程材料终稿交给指导教师。9、4月1日5日，为答辩资格审查，公布答辩人员名单。10、4月9、10日，第一轮答辩。11、4月23、24日，第二轮答辩。12、4月25日5月8日，后期检查。检查内容为答辩过程、成绩评判、各类评语表、答辩记录表等。13、5月15日，学生根据学院毕业论文装订要求，把装订好的毕业论文与过程材料以班级为单位交学院教务办。五、主要参考文献1张咏梅城市化过程中的耕地保护和利用，载山东国土资源，2005年第11期。2刘庆、凤荣、关欣浅议城市化进程中的耕地保护，载农
7、村经济，2005年第10期。3方明论城市化建设与耕地保护，载湖北广播电视大学学报，2006年第1期。4杨耿、李世平新农村建设中农地保护问题的思考，载安徽农业科学，2006年第16期。5周建国农村耕地非法转为宅基地的问题与对策，载贵州农业科学，2010年第2期。6杨晓艳、朱德举、郧文聚土地开发整理对区域景观格局的影响，载农业工程学报，2005年第9期。7傅赐钦耕地保护中存在的问题及其对策，载福建农林大学学报，2007年第4期。8翟文侠、黄贤金我国耕地保护政策运行效果分析，载中国土地科学，2003年第2期。9苏珍、吴克宁、吕巧玲城市化进程中对耕地保护的再思考，在中国农学通报，2007年第5期。10
8、卢新海、黄善林我国耕地保护面临的困境及其对策，载华中科技大学学报，2010年第3期。11李丹、刘友兆我国城市化发展与耕地变动的关系研究，载经济纵横，2003年第1期。12寿金宝、栾淑梅城市建设与耕地保护，载农业经济，2010年第1期。13全国土地利用总体规划纲要（20062020年）14谈洪明、吕昌河城市用地扩展与耕地保护，载自然资源学报，2005年第1期。15张凤荣重在保持耕地生产能力对新形势下耕地总量动态平衡的理解，载中国土地，2000年第1期。16陈美球国外耕地保护的常用手段，载中国土地，2008年第6期。17何芳、魏清城市化与城市土地集约利用，载中国土地，2001年第3期。18李秀彬中
9、国近20年来耕地面积的变化及其政策启示，载自然资源学报，1999年第5期。19周诚土地经济学，农业出版社，1988年版。20谢文蕙、刘卫城市经济学，清华大学出版社，1996年版。21李秀彬、王卫土地利用压力与可持续发展，载中国土地，1999年第5期。22CYNTHIANICKERSONANDCHARLESBARNARDFARMLANDPROTECTIONPROGRAMSJAGRICULTURALRESOURCESANDENVIRONMENTALINDICATORS，2006EDITION/EIB16ECONOMICRESEARCHSERVICE/USDA23ELIZABETHBRABECAND
10、CHIPSMITHAGRICULTURALLANDFRAGMENTATIONTHESPATIALEFFECTSOFTHREELANDPROTECTIONSTRATEGIESINTHEEASTERNUNITEDSTATESJLANDSCAPEANDURBANPLANNING582002255268毕业论文文献综述公共事业管理城市化进程中耕地保护研究关于我国城市化进程中耕地的研究，学术界的研究和观点的主要体现在专著和论文中，经过对图书管和数据库资料的收集及自己的思考，现将收集整理的资料做总结和论述如下一、国外关于城市化进程中耕地保护的研究通过调查显示，外国的耕地总是伴随着城市化进程而减少，各国对于
11、耕地保护的具体措施都是不同的，但有三种方式是较为常见的（一）税费优惠政策。1965年，美国加利福尼亚通过了著名的“威廉逊法”，实施税费优惠政策来保护耕地。现在国际上主要存在两种方法一是减免农业相关各种税费，二是对一些基础设施建设进行公共投资，降低农业生产成本。实施耕地保护的激励政策从而取代农产品直接价格补贴已经成为了一种国际发展趋势。（二）实施城镇增长控制政策。1984年，FREDERICK,RSTEINER,JOIN指出政府应当通过立法或依靠行政权力，通过划定城市发展边界、城市建设区和农业区的方式，强制农业区的农地不准用于非农业用途，以达到保护农地的目的。国外许多国家通常的做法是规划好城镇一
12、定期间内允许开发建设的边界,边界之外的耕地不允许建设,间接保护城市发展边界的农地；并通过制定基础设施规划,来引导城镇的发展,对于不属于城镇开发范围的区域,政府不进行道路、管网基础设施的建设投资,从而阻止人们的耕地非农化行为，并给予农业区域内的农业生产各种优惠政策，保护农民发展农业的积极性。（三）耕地发展权（PDR）的购买。1947年，英国的城乡计划法通过施行后，即实行土地发展权国有化。政府通过对农民耕地发展权的购买，从而永久控制耕地的非农化。对保护耕地起到了重要作用。PDR是自愿的行为,由于能得到相应的经济补偿,受到广大农户的支持,但购买价格的评估和资金筹集是两大问题1。二、我国对城市化进程中
13、耕地保护的研究“城市化进程中耕地保护研究”是近年来公共行政领域研究的一个热点，也是一个难点。城市化进程的加快，给我国农户耕地保护带来了不小的难度。近年来,随着我国政府在农户耕地保护方面一些问题的出现,有关城市化进程中农户耕地保护的探讨开始出现。在19981陈美球国外耕地保护的常用手段，载于中国土地，2008（6）年修订的土地管理法中将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地是我国的基本国策”这一项土地基本国策以立法形式确立其法律地位，不仅表明土地管理在国家行政管理中的重要地位，而且表明作为基本国策的土地管理方针具有长期性和稳定性。耕地保护形式严峻是我国学者共同的观点。1999年，熊义伟等指出
14、，国土资源行政监督应加强执法力度，全面推进依法行政，严厉打击各类土地违法案件。2004年，刘燕萍等指出农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，土地保护缺乏责任主体，导致农民对耕地粗放管理，土地质量迅速下降，并指出应该明确土地产权。2007年，石传刚指出我国实行家庭联产承包责任制，土地按人口平均分配，各种质量的土地均匀搭配，这就造成了我国的耕地零碎，土地成本高，产量低，难以产生经济效益。2009年，中央1号文件指出要加快立法，推动土地流转，实施规模化经营。三、我国城市化进程中耕地保护现状及困境研究最新数据表明，中国目前的耕地面积约为1826亿亩，比1997年的1949亿亩减少123亿亩，保护
15、耕地的压力不断增大。方明则在论城市化建设与耕地保护一文中，明确指出，城市违法用地现象严重，陕粤赣豫皖鲁吉川湘浙等10个省,大规模的集中占用土地和违法滥用土地，数量非常巨大。同时他又指出城市土地利用效率低下，根据1995年城市建设统计年报,全国640个城市建成区192642平方公里,空闲土地按1015计划,这些城市用地潜力达19262890平方公里,如按建设部颁布的城市规划用地指标城市人均用地100平方米计算,可安排城市人口19262890万,此潜力仅是充分利用城市空闲土地得到的。调查显示，农村宅基地也是侵蚀耕地的一大源头，随着人民生活水平的提高。富裕起来的农民争先恐后地多盖房，全国各地农村掀起
16、了持续多年的建房热潮。赵海波等在论城镇化建设与耕地保护以长沙县为例出指出，从1988年到2001年,我国城市化进程不断加快,城市数目由434个发展到662个,小城镇的数目由11481个发展到20374个，城镇规模迅速扩大，一些地方官员盲目扩大城区,违规设立各类开发区、园区、大学城,大量的无序占地造成大量的耕地闲置浪费。据不完全统计,各地开发区共闲置土地267103公顷,其中122103公顷荒废地。四、对上述研究的评述综上所述，城市化进程的加快确实对耕地保护起到了阻碍作用，主要表现在城市数量的增加和城市规模的扩大占用了大量耕地；城市布局不合理，土地利用效率低下浪费了很多耕地；由于开矿等原因造成了
17、大量土地闲置；农村宅基地管制不合理，空心村大量增加也占用了大量耕地等方面。我认为以上观点指出了当前耕地保护的主要问题，但是没有考虑到城市化进程的加快对耕地保护的有利因素，比如可以以工业带动农业，实现农业的规模化机械化经营。并且，随着城市化的进一步发展，国家政府保护耕地的措施也日益完善，专家学者的研究也进一步深入，但这一领域的研究还处于起步阶段，还有许多方面值得探讨。全面、客观、系统地总结与分析近年来我国在城市化进程中农户耕地的保护和利用所取得的主要成果及存在的问题，有着重要的理论价值与现实意义。五、个人观点描述耕地问题的实质是农业问题特别是粮食问题。基本农田是耕地中的精华，是维护国家粮食安全最
18、基本的依靠。而保障粮食安全是我国农业现代化的首要任务。虽然我国是一个农业大国，耕地总量比较大，近年来我国耕地面积逐年递减，严重威胁粮食安全。并且，无论是从经济建设的角度出发，还是从国家安全的角度考虑，解决我国农产品特别是粮食的供给问题，必须主要立足于国内。而解决耕地保护问题，需要立法明确集体土地责任主体，达到权责分明；改革户籍制度，保障农民在城市的生活，避免农民工双重占地现象的发生，从而有利于实施宅基地的退出机制，补充耕地数量；加快土地流转，实施土地的规模化、机械化经营，提高土地利用效率。参考文献1张咏梅城市化过程中的耕地保护和利用，载山东国土资源，2005年第11期。2刘庆、凤荣、关欣浅议城
19、市化进程中的耕地保护，载农村经济，2005年第10期。3方明论城市化建设与耕地保护，载湖北广播电视大学学报，2006年第1期。4杨耿、李世平新农村建设中农地保护问题的思考，载安徽农业科学，2006年第16期。5周建国农村耕地非法转为宅基地的问题与对策，载贵州农业科学，2010年第2期。6杨晓艳、朱德举、郧文聚土地开发整理对区域景观格局的影响，载农业工程学报，2005年第9期。7傅赐钦耕地保护中存在的问题及其对策，载福建农林大学学报，2007年第4期。8翟文侠、黄贤金我国耕地保护政策运行效果分析，载中国土地科学，2003年第2期。9苏珍、吴克宁、吕巧玲城市化进程中对耕地保护的再思考，在中国农学通
20、报，2007年第5期。10卢新海、黄善林我国耕地保护面临的困境及其对策，载华中科技大学学报，2010年第3期。11李丹、刘友兆我国城市化发展与耕地变动的关系研究，载经济纵横，2003年第1期。12寿金宝、栾淑梅城市建设与耕地保护，载农业经济，2010年第1期。13全国土地利用总体规划纲要（20062020年）14谈洪明、吕昌河城市用地扩展与耕地保护，载自然资源学报，2005年第1期。15张凤荣重在保持耕地生产能力对新形势下耕地总量动态平衡的理解，载中国土地，2000年第1期。16陈美球国外耕地保护的常用手段，载中国土地，2008年第6期。17何芳、魏清城市化与城市土地集约利用，载中国土地，20
21、01年第3期。18李秀彬中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示，载自然资源学报，1999年第5期。19周诚土地经济学，农业出版社，1988年版。20谢文蕙、刘卫城市经济学，清华大学出版社，1996年版。21李秀彬、王卫土地利用压力与可持续发展，载中国土地，1999年第5期。22CYNTHIANICKERSONANDCHARLESBARNARDFARMLANDPROTECTIONPROGRAMSJAGRICULTURALRESOURCESANDENVIRONMENTALINDICATORS，2006EDITION/EIB16ECONOMICRESEARCHSERVICE/USDA23ELIZA
22、BETHBRABECANDCHIPSMITHAGRICULTURALLANDFRAGMENTATIONTHESPATIALEFFECTSOFTHREELANDPROTECTIONSTRATEGIESINTHEEASTERNUNITEDSTATESJLANDSCAPEANDURBANPLANNING582002255268本科毕业论文（20届）我国城市化进程中耕地保护研究摘要【摘要】18亿亩耕地红线岌岌可危，城市化进程中的耕地保护问题日益成为人们关注的焦点。本文指出了当前耕地保护的现状，并说明了宅基地面积扩大、耕地产权不明确、城镇无限制扩张等问题对耕地保护的影响，深刻阐明中国的耕地保护已经刻不容
23、缓，并针对快速城市化进程中耕地保护的严峻形势提出了加强执行力、完善产权制度，加大公共投入，实施规模化经营等应对措施。【关键词】城市化耕地保护土地产权土地流转政策执行力【ABSTRACT】THEQUANTITYOFCULTIVATEDLANDISCLOSETO18MILLIONMU，THECULTIVATEDLANDPROTECTIONOFURBANIZATIONHASINCREASINGLYBECOMEAFOCUSOFATTENTIONTHISPAPERPOINTSOUTTHECURRENTSITUATIONOFCULTIVATEDLANDPROTECTION，ILLUSTRATESTHEEX
24、PANSIONOFHOMESTEADAREA，LANDOWNERSHIPISNOTCLEAR，THEUNRESTRICTEDEXPANSIONOFTOWNANDOTHERISSUESIMPACTONFARMLANDPROTECTION，ANDPROFOUNDLYEXPOUNDEDCHINASFARMLANDPROTECTIONISOFGREATURGENCY，ANDINTHELIGHTOFRAPIDURBANIZATIONINTHESERIOUSSITUATIONOFTHECULTIVATEDLANDPROTECTIONFORWARDSTRENGTHENINGEXECUTION，PERFECT
25、FARMLANDPROPERTYRIGHTSSYSTEM，ENHANCETHEPERFECTPUBLICINVESTMENT，THEIMPLEMENTATIONMEASURESSUCHASSCALEMANAGEMENT【KEYWORDS】URBANIZATIONCULTIVATEDLANDPROTECTIONLANDPROPERTYSCALEMANAGEMENTPOLICYEXECUTIVEPOWER目录摘要关键词ABSTRACTKEYWORDS引言4一、城市化与耕地保护的辩证关系4（一）城市化进程必然占用耕地4（二）城市化为耕地保护提供各方面支持5二、城市化进程中耕地保护存在的主要问题6（一
26、）农村新建宅基地占用大量耕地6（二）乡镇企业占地面积过大6（三）城市规模无限制扩大占用大量耕地7（四）耕地质量下降迅速7三、城市化进程中耕地保护问题成因探讨9（一）宅基地流转制度缺失9（二）地方政府对耕地保护态度消极9（三）耕地产权不明确，耕地保护无责任主体9（四）工业“三废”、化肥、地膜等污染耕地10四、城市化进程中耕地保护对策研究10（一）加强政策执行力建设及其监督10（二）创新宅基地退出机制，加大农村土地整理复垦力度11（三）完善土地产权制度，加速土地流转12（四）增加政府农业公共投入，提高耕地质量12（五）控制城镇规模13五、结语14参考文献14致谢错误未定义书签。附录1错误未定义书签
27、。附录2错误未定义书签。引言随着城市化进程的加快，我国的耕地保护面临严峻挑战。我国耕地资源的主要特征是耕地总面积大，但人均耕地面积少，耕地储备资源不足，开垦难度大，并且耕地数量呈迅速减少的态势，耕地保护形势严峻。“2011年，全国人大农业与农村委员会透露，目前，中国耕地面积约为1826亿亩，比1997年的1949亿亩减少123亿亩，人均耕地面积由10多年前的158亩减少到138亩，仅为世界平均水平的40”2。根据国土资源局数据资料显示，“六五”期间我国耕地净减少3529万公顷，“七五”期间我国耕地净减少32887万公顷，“八五”期间我国耕地净减少702万公顷，“九五”期间我国耕地净减少2850
28、7万公顷，“十五”期间我国耕地净减少616万公顷，耕地数量呈现迅速减少的态势。同时我国耕地后备资源存在数量不足、质量不高、开垦难度大和成本过高等限制因素，所以不可以寄希望于新增耕地来满足人民群众日益增长的物质需求。此外，“非农建设里面的占用耕地、退耕还林、灾害毁地三项，还可能造成耕地减少一亿亩”3。因此，现有耕地面积持续不断减少、耕地新增潜力确实有限加上持续不断的人口增长，我国耕地资源保护面临严峻的挑战。为此，中国提出了要建立世界上最严格的土地管理制度，并逐渐建立健全了相关法律法规以此也保护耕地，但城市化建设大量占用耕地依然对耕地保护提出重大挑战。一、城市化与耕地保护的辩证关系城市化进程必然会
29、占用耕地，但是城市化发展到一定程度又可以为耕地保护提供各种支持，如经济、人才等方面的支持，因此城市化与耕地保护是辨证的关系。我们应该正确处理和协调城市化与耕地保护两者之间的关系，努力实现“城市化进程必然占用一部分耕地、同时反哺耕地”这一思想。（一）城市化进程必然占用耕地根据资料表明，国外在城市化进程中，随着城市化水平的提高，总是伴随着耕地的减少日本是一个高人口密度国家，耕地资源紧张，非常注意对土地资源的保护，但是从1961至2000年间日本的城市化水平从632迅速提高到788，耕地资源总量也迅速下降21。“美国在1961年到2000年间美国的城市化水平从70增加到76，耕地面积从1969年开始
30、也呈2邹声文、周婷玉我国目前耕地面积约1826亿亩，十年减少123亿亩，HTTP/FINANCESINACOMCN/G/20110224/19549428699SHTML，2011年2月24日。3方明论城市化建设与耕地保护，载湖北广播电视大学学报，2006年第1期。缓慢下降的趋势”4。而我国目前的城市化程度只有475（如果去除了被城市化的农民工外，我国的城市化水平恐怕只有35左右）5，“据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70，这就意味着，在未来40多年中，我国将有约5亿农村剩余劳动力变为城市人口。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要程度不同地扩大其规模，以容纳如此多的
31、人口。新城市的建立和老城市的扩大是我国是实现现代化的必然选择，是经济发展的必然趋势。国家统计局在2009年9月17日发布的报告显示，我国城市数量已从新中国成立前的132个增加到2008年的655个”6，而中国中小城市发展报告（2010）则披露了在2010年我国中小城市数量已达2160个，同时各个大城市也出现了较大程度的扩张，比如上海，人口从8715万1978年增加到2000万2010年，城乡、工矿、居住用地激增，各地区城镇面积都有增加。土地是城市的依托，大量的人口涌入城市，必然导致城市数量的增加和城市规模的扩大，城市数量的增加和城市规模的扩大必然要占有一定的土地做保障，而我国的土地资源中，只有
32、耕地非常平坦，事业开阔，适合建造城市，为此，城市化建设占用耕地是不可避免的。（二）城市化为耕地保护提供各方面支持根据国外经验来看，城市化建设必然占用耕地，但随着城市化进程的发展，城市化又能为耕地保护提高各方面的支持1、城市化水平的提高有利于农村人口转移，增加耕地面积。人口城市化促使大量农村剩余劳动力向城市转移，从而空闲出大量宅基地和非农用地，对这些宅基地和非农用地进行整理和复垦，就可以将它们转变为耕地，从而增加耕地数量。2、城市化为农村居民点整理、农田改造提供经济基础。随着城市进城的加快，我国农村居民点占地面积不减反增。一个主要的原因便是农村居民点整理复垦的资金缺口较大，进行村庄改造和拆点并村
33、费用不足。并且我国广大农村的农业基本建设急待兴建，并且耕地总量中2/3的为中低产耕地，其改造受到经济方面的严重制约。城市化为农村居民点复垦、农村基础设施建设积累了大量的资金，为农村居民点整理、农田改造提供经济基础。3、城市化为耕地保护提供人才和科技支持。城市化的发展使农村经济水平与科技水平不断提高，大批农业科技人才进入农村并为农业生产提供技术服务，普及宣传农业科技知识，应用农业新设备，实践农业新科技，促进了农业现代化进程的发展，保护耕地质量。4谈洪明、吕昌河城市用地扩展与耕地保护，载自然资源学报，2005年第1期。5蔡继明“政协委员谈协调推进城镇化与新农村建设”记者会报告，2011年3月5日。
34、6方明论城市化建设与耕地保护，载湖北广播电视大学学报，2006年第1期。4、城市化有利于加速农地流转，有利于实现规模化、机械化经营。随着城市化进程的加快，越来越多的农民进城务工，土地的耕作对他们来说意义不大，这样就有利于加速土地流转，将零散的耕地加以整合，形成规模化经营，进而有利于改良土壤土质，应用先进的农业生产设备和技术，实行机械化耕作，提高土地单产。二、城市化进程中耕地保护存在的主要问题城市化进程中耕地保护问题已日益突出，耕地保护的问题涉及数量方面和质量方面，主要呈现出耕地数量迅速减少和土地质量污染严重的现象，主要表现在农村新建宅基地占用大量耕地、乡镇企业面积过大、城市规模无限制扩张和耕地
35、重金属污染等。（一）农村新建宅基地占用大量耕地跟据国家统计局公布的统计数据显示，“1997年农村居民点用地达到161338万公顷，1999年农村新建房屋面积为834万公顷”7，2000和2001年分别为797万公顷和1072万公顷，农村人均居住面积由1999年的242平方米增加到2000年的2482平方米和2001年的2573平方米。“另外根据国土资源部公布的调查结果显示，在2003年上半年，全国发现越权批地、违法批地等各类土地违法行为101万起，涉及土地面积3913333公顷”。其中，耕地19400公顷8。由于缺乏统一全面的村庄建设规划和政府合理有效引导，农民纷纷选择将新建房屋建在易于通风、
36、视野开阔的村庄周围，造成新建宅基地大量占用耕地的现象。此外，为追求交通方便，农村居住点呈现出向公路两侧发展，并侵占公路两侧肥沃耕地的现象。据统计，我国有近500万个农村居民点，如果每个居民点不合理利用0067公顷耕地，将会占用335万公顷耕地。就在新建宅基地大量占用耕地的同时，我国的“空心村”现象非常普遍。“空心村是指随着我国城市化和工业化进程，大量的农村青壮年都涌入城市打工，除出过年的十几天，其它的时间均工作在城市、生活在城市。因此，使得留在农村的人口都是老弱病残的现象”9。根据有效统计，河南、安徽等地的空心村现象尤其严重，几乎90以上的村庄都是空心村。这样，宅基地不仅占用大量耕地，破坏耕地
37、保护，而且严重影响了我国农业生产正常耕作，严重威胁我国的粮食安全。（二）乡镇企业占地面积过大7周建国农村耕地非法转为宅基地的问题与对策，载贵州农业科学，2010年第2期。8田庆昌对我国现行土地管理体制的思考，载河南国土资源，2006年第12期。9HTTP/BAIKEBAIDUCOM/VIEW/862874HTM自改革开放以来，我国乡镇企业的发展令人瞩目。农业部的统计数据显示，截止到1999年底，全国乡镇企业总量达到1700万余家。“1996年统计数据显示，全国乡镇企业集聚在县镇的仅占1，在建制镇的占7，其余98的乡镇企业少数在集镇，绝大多数在村及村以下”10。并且，随着城市化进程的发展，越来越
38、多的乡镇企业开始崛起，由于当地政府缺乏耕地保护意识，乡镇企业纷纷选择将新建厂房建在易于通风、视野开阔的村庄周围。此外，为追求交通方便，乡镇企业厂址呈现出向公路两侧发展的现象，侵占公路两侧肥沃耕地的现象。小则几十亩地，大则几百亩地，占用了大量耕地，甚至超过了新建宅基地占用的耕地数量。并且，由于过度分散，缺乏聚集效应，大部分乡镇企业总是随意选择厂址，根本没有注意耕地保护，结果造成使用地规模至少增加1/3，大量圈占农田，浪费了大量耕地，严重削弱了农业生产。（三）城市规模无限制扩大占用大量耕地“根据数据统计，从1988年到2001年间，我国城市化进程不断加快，城市数目由434个发展到662个，小城镇的
39、数目由11481个发展到20374个”11。而中国中小城市发展报告（2010）则披露了在2010年我国中小城市数量已达2160个。随着城市化水平的不断提高，不仅我国城市的数量快速增加，原有城市面积也快速扩大，这就直接导致了城市发展建设对土地资源的需求日益增大。近年来，在以GDP作为主要指标考核官员政绩体制下，相当一部分地方领导为了政绩，大搞“政绩工程”，盲目扩大城区规模，城市建设大量无序占用耕地，导致土地利用效率偏低，并且大量建设用地闲置浪费。“从19842001年间中国城市建成区面积增长了1737，城市市区非农业人口增长了1091，城市用地的需求弹性为159，外延式扩张严重。此外，国土资源部
40、专项调查表明，中国城镇发展过程中的土地利用集约程度不高，截止到2004年底，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲、批而未供等土地数量达2637万公顷，相当于现有城镇建设用地总量的78。通过对当前城镇闲置土地的开发利用，合理配置、对城市建设用地结构加强调整并提高土地的集约利用度，预计可以节约土地面积最高可以达到30，约为100万公顷，与20062010年全国建设占用耕地的规划数据相当”12。（四）耕地质量下降迅速10方明论城市化建设与耕地保护，载湖北广播电视大学学报，2006第1期。11卢静新形势下的耕地保护政策研究，HTTP/WWWGTZYZCFLCOMCN/ZJK_ARTICLEASPID133
41、。12卢新海、黄善林我国耕地保护面临的困境及其对策，载华中科技大学学报，2010第3期。城市化进程中，城市规模不断扩大，人口越来越多，工厂越来越多，随着而来的则是大量的生活污水、工业“三废”不经过环保无害处理的任意排放，同时，耕地使用过程中化肥的过量使用，给我国的耕地质量造成了严重危害。1、南方土壤酸化严重，北方荒漠化严重。谢德体在立法保护耕地质量刻不容缓一文中对我国耕地质量存在的问题进行了深入的解读“根据对重庆市近三年采集的14万余个耕地土壤样品测试结果，PH值小于55（强酸性土）的酸性土占448，比上世纪80年代增加了近26个百分点，其中PH值小于45的强酸性土约占6；个别土壤PH甚至低于
42、40的极限值（连土豆、红苕都无法生长）；PH6575的中性土面积由原来的35降低到目前的19”13，土壤酸化严重影响耕地质量；而北方本身处于干旱、半干旱区域，土质薄，近年来由于各种原因（沙尘暴侵蚀、水土流失、干旱等），每年都有大量的耕地被侵蚀，据最新统计数据表明，现有沙漠化土地37万平方公里，已经严重威胁到耕地安全。2、化肥、重金属污染严重。我国目前农业使用的肥料以化肥为主，造成了土壤的板结、硬化、通风透气性能降低，肥力下降，农药残留很严重。同时，国土资源部表示说，“中国的重金属污染在南方密集分布，全国每年仅因重金属污染而减产粮食达1000多万吨，另外被重金属污染的粮食每年也多达1200万吨”
43、14，重金属污染已对我国粮食安全产生了巨大威胁。3、耕地土壤肥力大幅下降。调查显示，集体和农民都没有履行耕地保护的责任，农民对耕地普遍采取了粗放式经营管理，耕地肥力迅速下降。“调查显示，冬水田传统正在被抛弃，保持和恢复地力、保障春耕生产用水的稻田湿地生态系统正在遭受破坏，稻田生产能力由此下降了10”15；“中科院沈阳应用生态研究所的专家研究显示，多年的不合理耕种和土壤侵蚀的发展，东北黑土层已渐浅薄。目前吉林省黑土层厚度在2030厘米的薄层黑土面积占黑土总面积25，黑土层厚度小于20厘米的“破皮黄”黑土占12左右，完全丧失黑土层的“露黄”黑土占3。而在历史上，自然黑土腐殖质层厚度一般应该在307
44、0厘米左右，深的可达100厘米以上，腐殖层小于30厘米的比较少见”16，土壤耕地肥力下降迅速。13谢德体立法保护耕地质量刻不容缓，HTTP/WWWDFDAILYCOM/HTML/63/2011/3/11/578716SHTML，2011年3月11日。14谢庆裕，陈杰俊我国10耕地遭重金属污染，年污染粮食可养活珠三角，HTTP/2FWWWCHINAUPCOM/NEWSDISPLAYPHPID1421528SIB1，2011年4月1日。15谢德体立法保护耕地质量刻不容缓，HTTP/WWWDFDAILYCOM/HTML/63/2011/3/11/578716SHTML，2011年3月11日。16王军
45、东北黑土地在退化专家建议引入保护性耕作方式，HTTP/WWWENVIRGOVCN/INFO/2005/3/324304HTM，2005年3月24日。三、城市化进程中耕地保护问题成因探讨城市化进程中耕地保护问题的原因是多样的，涉及到我国的法律制度、政府执法、耕地产权等，主要表现在宅基地流转制度缺失、地方政府对耕地保护态度消极、土地产权不明确，耕地保护无责任主体、工业“三废”任意排放等方面。（一）宅基地流转制度缺失宅基地占地面积越来越大，主要是由于以下原因1，适龄未婚青年基数过大。官方统计显示，80年出生的人口达2亿，并且农村家庭一般都是2个孩子以上，现在他们已经达到了结婚年龄，必然要占用新的宅基
46、地。2，随着城市化进程的加快，越来越多的农民富裕起来，而富裕起来的农民首先考虑的便是安家置业，由于户籍制度的限制、城市过高的房价及消费水平等原因的限制，农民无法在城市稳定生活，所以他们争先恐后地在家乡多盖房房，并出现了“一户多宅”、房屋面积和住宅占地面积严重超出国家规定标准的现象。同时由于我国在耕地保护的立法方面存在漏洞、执法不严、监督体制不完善等方面的原因，农村宅基地占地面积日益扩大的趋势始终得不到有效遏制，已引起相关部门高度重视。（二）地方政府对耕地保护态度消极国家制定了最严厉的耕地保护政策，地方政府为了政绩片面追求城市化，而用地单位追求拿地利润的最大化，国家、地方政府、用地单位在城市建设
47、扩张过程中围绕耕地保护和城市规模展开争夺，由于地方政府负责具体执行，在博弈中地方政府占据优势。国家对全国土地利用制定了土地利用总体规划，而地方政府对城市建设制定了城市规划，但土地利用总体规划不如城市规划详实，可实施性强，人们更加认同城市总体规划。最重要的是，地方政府为追求局部地区利益，获得更高的工作绩效，以损害土地的社会效益和生态效益来发展经济，往往置土地利用总体规划于不顾。虽然土地对于保护我国的粮食安全具有重要作用，但是农业产值对于GDP却只有很小的带动作用，而我国以GDP总量作为衡量地方政府官员政绩的主要指标之一，在耕地保护与GDP面前，地方政府往往选择GDP,地方政府领导为了满足GDP需
48、要，盲目扩大城市建设规模，追求经济效益，追求政绩工程，而对耕地保护置之不理，这给耕地保护带来了严重危害。（三）耕地产权不明确，耕地保护无责任主体我国耕地的基本情况，“除了少量的国有农场耕地和国有林场耕地之外，农村集体所有的耕地面积占我国耕地总面积的90以上。而农村集体所有的耕地，普遍采取的使用方式是农户家庭承包经营制。但是由于缺乏集体产权主体权利和义务的具体制度安排，而农民缺乏行使集体所有权的组织形式和程序，导致农村集体土地所有权主体模糊，并在一定程度上造成耕地所有权的主体缺位现象”17。即集体拥有耕地的所有权，却没有对耕地保护的监督管理权，无法行使对耕地保护的监督管理职能；而农民是耕地的直接
49、使用者，拥有使用权，却没有所有权，保护耕地面临着政策风险。按照我国现行的耕地制度，农民现在使用的耕地将有被重新分配的风险，若加大耕地保护的投入，则面临着投入无法产生回报的风险。并且我国集体所有的耕地主要采用的分配方式是“按人口平均分配、远近和好坏搭配的方式进行分配”，这就造成了耕地分布零散，甚至有的地方一块地面积都不到1亩。耕地分布过于分散，加大了农民对耕地的管理难度，浪费了大量的人力物力，从而导致耕地单位产量低，单位成本高，经济效益差。在这种情况之下，农民更不会加大对农业的投入，不会改良土壤、不会更新水利设备、不会使用农业新品种、不会购买农业机械等等，使耕地保护成为一纸空谈。随着经济的发展，农民收入水平的不断提高，农耕收入只占了农民总收入的一小部分，对农民来说已经无关紧要，这就进一步导致了农户对耕地保护的漠不关心。因此耕地产权不明确，使耕地保护缺乏责任主体，无法真正将耕地保护落实到位。（四）工业“三废”、化肥、地膜等污染耕地随着城市进程的加快，小工厂越来越多，执法监督越来越难，工厂产生的工业“三废”，没有达到环保处理标准就排放，直接或间接进入农田，尤其是各种酸性物质、重金属对我国的耕地带来了严重污染。而近20年来，化肥的过量使用导致土壤氮、磷、钾3种元素比例失调，从而引发土壤板结，通气、透水性差，土壤肥力下降。而农用地膜是一种聚合物，在土壤中
