1、煤矿企业安全生产风险抵押金废止论摘 要 风险抵押金提高了设立煤矿企业的门槛，造成大量资金积压，不利于经济发展。各地出于发展经济的实际考虑，在收取风险抵押金时多采取消极态度。煤矿企业可以通过向员工收取风险抵押金的方式转嫁企业风险抵押金，侵害了煤矿企业员工的权利。风险抵押金不具有转移风险的功能，应对重大安全生产事故时的保障能力非常有限。安全生产责任保险比风险抵押金更具优越性，风险抵押金制度已经到了终结的时刻，必须废除安关于煤矿企业风险抵押金的相关规定。 关键词 煤矿企业 风险抵押金 责任保险 作者简介：李遐桢，法学博士、博士后，华北科技学院人文学院，法学系主任。 中图分类号：D920.4 文献标识
2、码：A 文章编号：1009-0592（2014）02-104-03 根据国务院关于进一步加强安全生产工作的决定 ，财政部、国家安全生产监督管理总局联合制定了煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法 ，要求煤矿企业按照规模大小缴纳 60-600 万元不等的煤矿企业安全生产风险抵押金（以下简称风险抵押金） ，作为保障本企业因生产安全事故而直接发生的抢险、救灾费用支出与相关善后费用的支出。该办法自 2006 年 1 月 1 日起实施至今历时已经 7 年，它对我国安全生产事故抢险、救灾以及善后等支出确实起到了一定的保障作用。但本人从中国知网上的检测情况看，多数文章是新闻报道如某某省、市在煤矿等高危行业实
3、行风险抵押金或者各地关于实施风险抵押金的管理暂行办法，在理论上对该制度进行研究的文章极少，这些论文对风险抵押金存废主要有两种不同的观点：一种观点认为，煤矿企业安全生产风险抵押金制度是非常必要的，它是经济行政法性质的合法干预，能够实现“生命权优位”的价值目标等，同时提出应该进一步扩大风险抵押金的征收范围。另一种观点则认为，风险抵押金制度不是长治久安之策。我认为，从我国现有情况看，我国应当废止煤矿企业风险抵押金制度。 一、风险抵押金提高了设立公司的门槛，造成资金积压 市场经济就是资本经济，为了调动民间资本投融资，我国公司法降低了设立公司的最低资本额要求，设立公司的门槛越来越低。但是，按照企业安全生
4、产风险抵押金管理暂行办法第 4 条的规定，高危企业需要缴纳 60 万至 600 万不等的金钱，该数额已经远远超过有限责任公司的注册资本额（3 万元，一人公司 10 万元） ，甚至已经超过股份有限公司的最低注册资本额（600 万元） 。很多投资者面对高额的风险抵押金，只能退出煤矿企业，甚至有些地方将存储风险抵押金设为安全生产许可前提条件，不存储风险抵押金的，不能办理安全生产许可证。即使煤矿企业设立人能够存储高额的风险抵押金，这也增加了公司的设立成本，我们知道一个企业设立之初，举步维艰，高额风险抵押金将在一定程度上影响安全生产资金的投入。可见，风险抵押金提高了煤矿企业的设立成本，在一定程度上阻碍了
5、煤矿公司的设立。 风险抵押金由企业按时足额存储，风险抵押金实行专户管理。当企业发生生产安全事故后产生的抢险、救灾及善后处理费用时，原则上应当由企业先行支付，确实需要动用风险抵押金专户资金的，经安全生产监督管理部门及同级财政部门批准，由代理银行具体办理有关手续。只有在企业依法关闭、破产或者转入其他行业时，由企业提出申请，并经过省、市、县级安全生产监督管理部门及同级财政部门核准后，风险抵押金方可返还。可见，风险抵押金将造成大量资金被“冻结” ，严重占压了流动资金，增加资金压力，有的中小煤矿企业甚至面临资金链断裂。例如，有数据统计，湖南省现有符合缴存风险抵押金的高危行业企业近万家，按规定应缴存风险抵
6、押金近 20 多亿元。如果全部缴存，将占用和浪费巨大的流动资金。企业流动资金的匮乏将导致煤炭企业用于改善安全生产设施、设备资金投入减少，反而不利于安全生产事故的防范。 二、煤矿企业风险抵押金“不服地方水土” 风险抵押金造成企业资金积压，特别是在当前国际金融危机对我国实体经济产生不利影响的情况下，缴存风险抵押金对资金链已非常紧张的企业来说，无疑加剧了资金压力。各地出于发展经济的实际考虑，在收取风险抵押金时多采取消极态度。所以，全国各地高危行业缴纳风险金的比例一直不高。例如， “据估算，长沙市如果足额缴纳，则风险抵押金多达 14 亿元。2008 年以前，长沙市三大高危行业实收风险抵押金2223 万
7、元，只达到应缴存金额的 1.4%。 ”湖北安监局副局长刘向东也表示，风险抵押金推行几年来，缴存率不足 1/3，80%的中小企业不能缴纳，甚至拒绝缴存。当一项制度被超过 2/3 的人抵制时，该法已经不再是“良法”而成了“恶法” ，需要及时废止这种恶法。 三、煤矿企业存在转嫁风险抵押金的嫌疑 与企业风险抵押金相对应的，有些企业向员工收取风险抵押金。如果企业向全体员工收取风险抵押金的，则为全员风险抵押金。全员风险抵押金是指生产经营单位在生产经营过程中，为实施安全目标管理责任制，依据不同岗位员工承担的安全生产风险的大小，设定不同的量化考核指标，定期进行综合考评并兑现奖惩。学术界关于全员风险抵押金是否有
8、效的问题存在争论。主张无效说的法律依据有劳办发1994256 号、1995 年 8 月，原劳动部下发了关于贯彻执行若干问题的意见以及2008 年的劳动合同法第 9 条的规定，根据上述规定，用人单位招用劳动者，不得扣押劳动者的居民身份证和其他证件，不得要求劳动者提供担保或者以其他名义向劳动者收取财物。所以，从这些规定来看，用人单位向员工收取抵押金的行为是违法的，无效；用人单位在招录员工时，也不得与劳动者约定风险抵押金。主张“全员风险抵押金有效说”的依据则主要是原劳动部对“关于用人单位要求在职职工缴纳抵押性钱款或股金的做法应否制止的请示”的复函 （劳办发1995150 号） 。该复函指出：对用人单
9、位向职工收取的“劳动合同保证金” 、 “劳动保护物品及生产工具使用（承包）抵押金”等行为也应予以制止，至于一些用人单位与职工建立劳动关系后，根据本单位经营管理实际需要，按照职工本人自愿原则向职工收取“风险抵押金”及要求职工全员入股等企业生产经营管理行为，不属上述规定调整范围。但是，用人单位不能以解除劳动关系等为由强制职工缴纳风险抵押金及要求职工入股（实行内部经营承包的企业经营管理人员、实行公司制企业的董事会成员除外） 。否则，由此引发的劳动争议，按照中华人民共和国企业劳动争议处理条例规定处理。根据本复函，企业向员工收取风险抵押金时，要充分尊重公司员工的意思自由，由员工自主决定是否缴纳风险抵押金
10、，企业更不得以解除劳动关系为要挟迫使员工缴纳风险抵押金。否则，企业属于违法收取风险抵押金，行为无效。员工缴纳风险抵押金的行为是一种单务行为，难有员工自愿缴纳风险抵押金的情形。因此，北京市第二中级人民法院在舒世良诉北京城建五建设工程有限公司风险抵押金案（2009二中民终字第 18718 号）中认为“该类收取风险抵押金的行为无效” 。 企业安全生产风险抵押金管理暂行办法第 5 条第 1 款第 1 项规定：“企业不得以任何形式向职工摊派风险抵押金。 ”该项明确禁止将企业缴纳的风险抵押金向员工进行摊派。如果我们“百度”一下，就会很轻易地发现用人单位向劳动者收取风险抵押金的实例比比皆是，甚至有企业通过制
11、度的形式明确全员安全风险抵押金，大多数煤矿企业都采取了全员风险抵押金，职工要按照级别、岗位等向企业缴纳几百元不等的风险抵押金。例如，陕煤铜川矿业公司王石凹煤矿就直接从劳动者工资中扣取100-300 元不等的全员风险抵押金，如果本年度没有发生安全违规事件，将全额退还风险抵押金并获得红利。煤矿企业向员工收取的“风险抵押金”难道不是企业扯着“安全生产”的大旗，拉着“科学管理”的虎皮向员工摊派风险抵押金的行为吗？这种行为是对煤矿企业员工合法权利的严重侵害。 四、风险抵押金的保障能力有限 我国设立风险抵押金制度的目的在于“强化企业安全生产意识，落实安全生产责任，保证生产安全事故抢险、救灾工作的顺利进行”
12、 。从立法初衷看，法律设置风险抵押金的目的很好。但从我国企业安全生产风险抵押金管理暂行办法的相关规定来看，风险抵押金并没有真正令企业转嫁风险，也没有真正建立风险分摊机制。企业缴纳的风险抵押金仍属于企业所有，只能用于事故救援和善后处理，而且只能 11 用于本企业，不能放大，不能统筹，事故的损失补偿仍然由企业自己承担。煤矿一旦发生安全生产事故，抢险、救灾以及善后支出的数额岂止 600 万，有的将造成上亿损失。例如，2013 年 3 月 12 日，贵州省六盘水市马场煤矿发生一起煤与瓦斯突出事故，造成 25 人死亡，每人获赔 103.6 万元，仅死亡赔偿就达到 2500 多万，区区 600 万何以承担
13、起保障抢险、救灾和善后处理的巨额费用？所以，缴存的风险抵押金不能完全满足损失赔偿，一旦发生群死群伤事故，企业难逃“因灾返贫、一灾倒闭”的厄运，员工的合法权益得不到保障，也会给政府财政带来压力。因此，风险抵押金不能实现风险转移，它没有分散风险的功能，对企业防范风险意义不大。 其实，一个企业对抗风险的能力（或者更准确地说是“承担责任的能力” ）并不在于其缴存了多少风险抵押金，而更重要地是该企业的营利能力。只有当企业财大气粗了，有足够的资产用于安全生产事故的防范，才有充足的资金抢险、救灾或者处理善后事务。因此，从长远来看，运用行政手段让煤炭企业缴存风险抵押金对安全生产事故的防范、抢险、救灾甚至善后处
14、理并无多大意义。 五、安全生产责任保险取代风险抵押金 所有的煤炭企业都做大做强，都有充足的资金运用安全生产事故的防范、抢险、救灾或善后处理，这不可能，也不现实，而风险抵押金制度存在诸多问题，所以我们必须寻找一种制度取代风险抵押金。国外实践也告诉我们，将现代保险制度引入安全生产领域，以责任保险来分散安全生产事故损害，是一种非常成熟且恰当的做法。与风险抵押金不同，安全生产责任保险制度（简称安责险）具有分散转移风险的能力，且比较而言，安责险的保障金额高于相应的风险抵押金的数额，安责险更利于提高对企业生产事故的赔偿能力。例如，有人进行如下测算：假设企业人员 100 人，若按每人死亡伤残赔偿限额 20
15、万元计，企业每年只需缴纳保费 2.8 万元，绝对总赔偿限额可达 2000 万元。如果企业选择安全责任保险，不但能节省风险抵押金的利息，还能为企业盘活资金，使企业几百万的资金免于积压，为企业安全生产提供可靠保障。这是安责险与风险抵押金的根本不同之处。可见，安责险在抢险、救灾、事故善后处理等方面具有优越性。 2006 年，国家安监总局和保监会联合发布了关于大力推进安全生产领域责任保险健全安全生产保障体系的意见 ，要求建立“政府推动、市场运作”的责任保险制度，采掘业、建筑业等高危行业将被首先试点。2009 年召开的“全国推进安全生产责任保险座谈会”要求，在推进安责险的试点中要处理好安全生产责任险与风
16、险抵押金的关系。安监总局提出：安全生产风险抵押金是保险的一种初级形式，在推进安责险时，原则上企业可以在购买安责险与缴纳风险抵押金中二选一。已缴纳风险抵押金的企业可以在自愿的情况下，将风险抵押金转换成安责险。未缴纳风险抵押金的企业，如果购买了安责险，可不再缴纳风险抵押金。2012年国家安监总局起草的中华人民共和国安全生产法（修正案） （征求意见稿） 对生产经营单位的相关保险制度进行了完善，在规定生产经营单位必须依法参加工伤保险的基础上，要求危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当参加安全生产责任保险。从现有法律看，安责险与风险抵押金并存；从执法部门的意见看，充分尊重法律，但鼓励高
17、危企业以安责险代替风险抵押金。 出于对现行立法的尊重，各省市在修订本地安全生产条例或者出台安全责任保险实施办法时，选择了与中央保持高度一致的做法，也规定“安责险”与“风险抵押金”二选一。例如，2012 年新修订实施的上海市安全生产条例第 35 条规定， “本市鼓励生产经营单位投保安全生产相关责任保险。同时要求矿山、建筑施工、危险物品生产经营、道路交通运输、金属冶炼、船舶修造、装卸等行业的生产经营单位应当依照国家和本市的有关规定实行安全生产风险抵押金制度。 ”为了避免二者之间的冲突，该条例同时规定，生产经营单位投保安全生产相关责任保险的，经报送安全生产监管部门审核同意，可以免于存储安全生产风险抵
18、押金。而南京市则从 2011 年 1 月 1 日起，实施南京市安全生产责任保险实施办法 ，高风险的危化品等企业可以通过投保商业险来替代原来的风险抵押金。为鼓励投保安责险，山东省安监局也规定，参加安责险的生产经营单位可以“减交”或“免交”风险抵押金。 “安责险”与“风险抵押金”之间的关系，虽然从中央到地方看法保持一致。然而，从法律、行政法规、部门规章、地方条例等立法层面上，风险抵押金与安全生产责任保险之间的关系并没有理清。但从实际效果看，风险抵押金增加了企业尤其是中小企业的负担，出于经济成本考虑，企业肯定会越来越多地选择“安责险” 。也就是说，国家推出“安责险”后，风险抵押金的历史任务基本上终结了，煤矿安全生产风险抵押金的相关规定是不是也到了该进行彻底清算的时候了？ 参考文献： 1王艳，杨思留，刘超捷.煤矿企业安全生产风险抵押金制度初探.中国煤炭.2007（1）. 2何积顺，刘晓民.风险抵押金制度不是长治久安之策.现代职业安全.200（10）. 3风险抵押金的尴尬.中国保险报.2009. 4代海军.如何“押”住风险煤炭企业推行全员安全风险抵押金制度问题探讨.现代职业安全.2012（11）. 5明年.安全生产责任险取代企业“风险抵押金”.南京日报.2010. 6有帐可算安责险与风险抵押金哪个对企业更有利.吉林劳动保护.2012（4）.
