1、立法“招标”中的民主价值【编者按】 不久前，通过“招标”方式接受郑州市人大委托的河南文丰律师事务所，依约完成了一部地方性法规的起草任务。这起备受瞩目的立法“招标”事件因何而起?经历了怎样的过程?社会各方又如何评价?本刊特刊发相关报道，以飨读者。 人大：“郑州要走出新路” 郑州市立法“招标”的起因，可以追溯到两年前的 2004 年 12 月。彼时，郑州市部分人大代表联合提交了要求尽快出台郑州市物业管理条例的议案，而协助起草这份议案的就有律师的身影。参与起草的河南信林律师事务所律师陈卓回忆说，近年来，郑州市的物业管理公司与业主之间矛盾频繁，2004 年还发生了物管公司集体“罢工”风波。物业管理的相
2、关制度，已明显暴露出不足。这些因素，成为这份议案的直接动因。 几乎与此同时，郑州市政协也收到了两份要求尽快出台郑州市物业管理条例的提案。 在民意的强烈呼吁下，郑州市人大常委会作出规划，2006 年要起草郑州市物业管理条例 ，取代郑州市物业服务管理实施办法 ，后者属于层级较低的政府规章。 虽然立法的决心已定，但物业管理已日益成为社会的焦点和难点，应当如何立法，特别是应当由谁起草法案，颇值得思量。不少有识之士认为应当改变惯常的“部门起草”模式。河南省一位人大代表就批评说：“长期以来，法规都是由政府职能部门起草，专家、利害关系人、社会团体等参与较少，这种起草形式难免会带有部门利益，影响立法质量。 ”
3、 经过几个月的酝酿，2006 年 4 月 11 日召开的郑州市人大常委会主任会议决定，委托社会力量起草郑州市物业管理条例(代拟稿) 。郑州市人大法制委员会副主任、市人大常委会法制室主任司久贵介绍说，这样做的目的，是“逐步拓宽我市地方性法规起草渠道，促进地方立法的民主化，不断提高立法质量” 。这一举措也得到了民间的广泛赞誉，当地舆论普遍认为，市人大选择大家关心的物业管理委托立法，不仅仅是立法改革，也说明了人大关怀民生的立法取向。 尽管决策已经作出，但委托立法能否成功，仍是一个未知数。从以往的历史看，少数地方人大已经尝试过委托立法，既有成功者，也有失落者。有的甚至至今仍存争议。 较为典型的一个先例
4、是，2001 年 2 月，重庆市人大常委会委托重庆索通律师事务所起草重庆市物业管理条例 ，开创了律师起草立法案的先河。不过，这也是一次尴尬的尝试。律师们起草的法案送交立法机关后，被“推倒重来” ，又回到了“部门立法”的老路上。最终通过的重庆市物业管理条例 ，与律师们最初拟定的草案相比，已是“面目全非” 。在考察外地经验和教训的基础上，郑州市人大决意提高委托立法的成功率。一位负责人称：“郑州要走出新路，不是主动邀请哪家单位或哪些教授，而是采取公开招标的方式，通过竞争，找出最理想的法案起草者。 ” 招标者：“做这件事责任心很重要” 2006 年 5 月 10 日，郑州媒体发布了市人大常委会办公厅的
5、一则公告。公告称， “凡住所地或办公地在郑州市区的高校法律院系、法学研究机构、律师事务所及其他单位，符合有关条件的，均可以单位名义申请起草郑州市物业管理条例(代拟稿) 。 ”公告同时阐明了申请者的条件，主要是，具有法学专业技术人员 10 名以上，有关人员对郑州市物业管理现状有比较深入的了解，有关人员具有物业方面的实践经验或理论成果，有关人员熟悉地方立法基本知识等等。公告还要求，所有申请者须在 5月 26 日之前向市人大常委会法制室送交申请材料，包括郑州市物业管理领域需要重点规范的法律问题、结合郑州实际拟创制哪些物业管理制度等等。 几乎在第一时间，这份立法“招标”公告让河南文丰律师事务所执行主任
6、王登巍动心了。王登巍敏锐地意识到，这是河南历史上首次以“招标”方式委托社会力量起草地方法规，如果能“中标”参与其间，将是一件历史性的大事，有很高的社会价值。 “律师作为法律共同体的一员，工作触角有多深，工作范围有多广，也折射着民主和法治的广度和深度。 ”王登巍说。 对于公告规定的申请门槛，王登巍也有着充分的自信。文丰律师事务所拥有一批毕业于知名学府的执业律师，房地产法律服务正是他们的专长。此前，律师所曾代理过一些在河南很有影响的案件，有着良好的团队意识和协作精神。 5 月 25 日，在报名截止的最后一刻，经过深思熟虑的王登巍递交了申请材料。在此前后，递交申请材料的还有 4 家律师事务所和两家社
7、会团体。经过初核，3 家律师事务所和 1 家社会团体的申请材料符合要求，正式进入“竞标”行列。最终，文丰律师事务所幸运地成为“中标者” 。 司久贵坦言，市人大定的门槛并不是太高，不要求有什么高级职称。“最后能委托文丰律师事务所，并不是说他们的水平一定有多高，而是他们上报的材料符合规定，从中可以看出他们是否认真负责，做这件事责任心很重要。 ” 6 月 5 日，郑州市人大常委会与文丰律师事务所正式签订了委托立法协议。在签约仪式上，尽管司久贵代表市人大鼓励文丰律师事务所“一定要成功，必须成功!”但也许是成败难料，签字仪式显得十分低调，协议中甚至有未经双方同意、任何一方不能对外公布有关信息等条款。对市
8、人大支付的委托立法费用，司久贵三缄其口，王登巍也秘而不宣。 按照协议要求，文丰律师事务所要在四个月后完成起草任务，递交法规代拟稿。司久贵表示：“在此期间。市人大不会撒手不管，会定期去听汇报，进行指导。市律协也会成立相应的协调机构，使这份法规代拟稿体现本市律师界的集体智慧。 也许是为了提高“保险系数” ，郑州市此次物业管理立法采取了“双管齐下”的方式。根据市人大的有关方案，政府部门起草将与委托起草同时进行：一审时，将由市政府提出正式的法规案，委托起草稿作为重要的参考材料，印发给市人大常委会组成人员；一审过后，立法机关将对照比较委托起草稿和政府提出的法规案，进行整合修改后，再提出法规草案二次审议稿
9、。 中标者：“这件事可以让你放弃任何利益。 ” 2006 年 6 月 6 日下午，委托立法签约仪式举行的第二天，文丰律师事务所就成立了由 10 名律师组成的工作团队，并拟定了工作计划。 当“中标”的最初兴奋过去后，王登巍开始感到“压力一下子来了” 。而一位参与起草的律师更是道出了共同的担心：“做不好，我们今后在律师界就没法混了!” 如何起草这部物业管理的地方法规，郑州市人大并没有规定条条框框，但市人大有关负责人强调，要把法律的稳定 性和市场的变化性有机结合起来，草案应当符合郑州实际，可操作性强。 为了提高起草质量，文丰律师事务所的工作团队决定从三个方面着手：了解国内外物业方面的立法；搜集有关物
10、业方面的理论文章；深入调查郑州市物业的现状。这些准备工作烦琐之极，而协议约定的提交委托起草稿的最后日期是 10 月 10 日，这意味着，在四个月的时间里，文丰律师事务所的工作团队必须全身心地投入。 如果纯粹从经济收益考虑，接受委托起草这项法规，对律师们而言绝对是一件得不偿失的事情。据王登巍了解，重庆市人大支付给索通律师事务所的经费是 8000 元，而索通律师事务所实际开支了十多万元。青岛市人大委托山东德衡律师事务所起草该市物业管理条例修订草案时，支付了三万多元费用，而律师所的实际支出将近二十万元。按照郑州市人大常委会与文丰律师事务所的协议约定，市人大将根据进展情况，分期支付给文丰律师事务所 1
11、5 万元课题经费。这点经费显然难以弥补律师所的付出。更何况，参与起草的 10 名律师全是文丰律师事务所的精英，在四个月时间里可能损失数十万元的业务收入。 不过在王登巍看来，经济收益根本无法与起草法规相提并论。 “这是为郑州几百万老百姓创立一个制度，是用金钱无法衡量的。这件事可以让你放弃任何利益!”王登巍说。 10 月 9 日，文丰律师事务所依约提前一天，将郑州市物业管理条例(代拟稿)提交给郑州市人大常委会的有关部门。按照原定计划，市人大随后将组织专家进行鉴定。不过到本文发稿为止，郑州市人大有关负责人表示，由于鉴定结果尚未出来，因此对于这份法规代拟稿的质量，不便对外表态。 社会：“从公权力的源头
12、看到了民主” 从重庆到青岛，再到郑州，作为民主立法的一种实验， “委托第三方立法”正在越来越多地践行，受到越来越多的关注。 当初，郑州市人大“招标”立法的公告刚刚发布，就引起了社会的强烈反响。有学者当即打电话给立法机关，称道这是“立法走向民间的创新” 、 “公共立法中的第三方身影” 。而许多市民则认为，选择物管立法作为委托立法的突破口， “选得准” 、 “选得好” 。 此次“招标”立法事件所内含的民主价值，尤其引人关注。舆论普遍认为，通过“招标”的方式委托立法，让民众“从法律的起点看到了民意、从公权力的源头看到了民主。 ” 长期以来，政府部门是法律法规的主要起草者，北京大学立法学研究中心主任周
13、旺生教授对此分析说：“部门立法最大的弊端是不够中立，会强化和保护部门利益，有意或无意地阻碍司法进步，这是一个本能的反应。如果全部由其起草，会弱化其他方的利益。 ” 作为此次委托立法的主要参与者，王登巍有着切身的体会，在他看来， “立法是权力和利益之间的博弈和妥协。如果立法不能合理地分配权利和义务，势必损害公共利益。由部门起草法规，将不可避免地使部门利益最大化。而由社会第三方起草法律法规，至少可以做到抛弃部门利益。 ” 在许多专家看来，委托具有专业素质的社会力量起草法律法规，不仅有助于立法的民主性，还将从根本上提高立法的质量。 周旺生教授分析说：“我国已制定的四百多部法律中，司法机关经常据以办案的只有三十部到五十部，其他的基本上都未能司法化。绝大多数法律法规之所以没有起到应有的作用，立法人员素质不足是一个主要原因。从目前的状况看，立法人员的职业化和专业化还没有得到充分重视。 ” 郑州此次立法“招标”事件，将具有法律专业素养的律师团队推向立法前台，从立法起点就引入中立、优质的立法人才，这对于消除“部门利益法制化”等立法弊病，从根本上提高立法质量，无疑是一个有益的尝试。
