1、简论乡镇审计摘要：近年来，国家审计在创新发展中取得了辉煌成绩。乡镇作为县级政府的下一级政府，是我国政府运行体系中的最基层政府，国家审计的触角很少延伸至乡镇，而目前作为乡镇内审的乡镇审计存在诸多局限性，甚至还存有大量监管盲区，约束着乡镇经济与社会发展的健康运行。随着乡镇财政、集体经济的不断壮大，乡镇审计工作与日益成熟的国家审计相比还有很大差距，为此，加强乡镇审计工作已成为国家治理背景下现阶段经济与社会发展的必要举措。 关键词：国家治理；审计；乡镇 国家治理是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，捍卫国家利益，维护人民群众的权益，保持社会稳定，实现科学发展。而国家审计通
2、过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示、抵御的“免疫系统”功能，推动国家实现良好治理。然而，乡镇审计工作的现状不容乐观。 一、目前乡镇审计工作存在的问题 我国从上世纪 80 年代初设立国家审计机关以来，经过 30 多年的探索实践和不断完善，在制度、法制、经费、人力资源等方面得到了较大发展，也得到了广大群众的认可。进入新世纪以来，尤其是近年来，我国审计工作在国家治理背景下不断创新方法、手段，从常规的财政预算执行审计到经济责任审计，从社保资金审计到国家债务审计，从居民保障房到建筑环保节能材料等专项审计，取得了辉煌成绩。随着县级及以上审计机关开展工作的不断发展与成熟，财政资金得到了
3、审计的有效、全面的监管，包括政府部门财政资金使用的真实性、合法性、有效性得到充分体现。乡镇政府作为县级政府下级政府，是我国政府运行体系中的基层政府，也必须接受国家审计。然而国家审计的触角很少延伸至乡镇，作为乡镇内审的乡镇审计工作还存在诸多局限性，甚至还存有大量监管盲区，约束着乡镇经济与社会发展健康运行。 一是乡镇审计影响力不断弱化。20 世纪 90 年代初，乡镇审计作为内部审计，其主要审计对象是乡办、村办企业，村级经济。到了新世纪，村办、乡办企业已基本转制成民营企业，有的以集体资产出资参股的企业，在利润分配上也多数采取定额或协议约定分红模式，这些审计对象已逐渐淡出审计范围，加之目前国家对从业资
4、格的限制，乡镇审计机构在法律上不具备审计资格。 二是乡镇审计机关缺乏独立性。根据中办200417 号文件精神，我国颁发了关于做好村干部任期和离任经济责任专项审计的通知 （农经办200512 号） ，要求农村经营部门对村干部开展经济责任审计。现乡镇经管办与审计所通常是两块牌子，一套班子，作为村级经济的主管部门，同时又是对村干部实行经济责任审计的部门，显然有悖于审计独立性。 三是审计人员的素质不容乐观。乡镇审计所也承担了一些工程审计方面的事务，如乡镇小额工程的邀请招标，镇村限额工程项目立项审核，工程验收等，作为镇级内审部门的审计所，由于审计人员专业知识、管理要求的局限性，不可能在高于乡镇利益角度上
5、，从法律法规层面来揭示问题、暴露问题；审计人员出身于财务会计专业，随着乡镇、村工程项目的不断增加，在对工程项目的管理手段与方法上往往力不从心；乡镇审计所随着机关改制撤并，与经管办合署办公，集会计、统计、审计、工程等方面事务与一体，并且人少事杂，年龄结构上存在偏大现象；审计手段上基本还停留在手工查账模式，随着经济总量的增加，经济业务快速增涨，单一的手工查账已不能适应信息化时代的要求与发展，影响了审计的质量，影响了审计监管职能的充分发挥。 二、加强乡镇审计工作的必要性 审计是政府的一项重要职能，它对于权力监督、规范运作等具有极强的保障作用，乡镇是国家的重要组成部分，随着乡镇财政、集体经济的不断壮大
6、，乡镇审计工作与日益成熟的国家审计相比还有很大差距，为此，加强乡镇审计工作已成为国家治理背景下现阶段经济与社会发展的必要举措。 一是发展乡镇审计是实行国家善治的需要。国家善治包括合法、法治、透明、责任、高效、廉洁、公正等基本要素，这也正是我们各级政府实行良政的努力方向。国家审计正是国家实行善治的有效工具，是国家通过“权力制约权力” 的一种有效监督机制，这种监督机制要在各级政府层面使其权力公开透明运行，并充分发挥其作用，包括目前国家审计机构未经设置的国家政权组织的最基层乡镇。因此，乡镇无一例外地也应该运用善治的理念，在国家善治的大背景下加强审计工作。 二是加强乡镇审计工作是保证国家各项惠民政策落
7、到实处的重要保证。近年来，国家先后出台了一系列的惠农政策，使绝大多数农民受益。乡镇是国家多种惠农政策、支农资金的最终落脚点，乡镇是面对占全国近一半人口的农民的最基层国家政权的窗口，是与全国近一半百姓、民生密切相关、紧密相连的地方。然而，有些地方的乡镇政府及其人员截留政策，中饱私囊。因此，国家审计机构应该把基层政权中的审计机关建立并完善起来，使国家审计职能及其工作在乡镇得到延伸，使国家审计体系得到完善，那么，国家善治、政府公众形象就更有了“底气” 。 三是发展乡镇审计是乡镇经济不断发展壮大的需要。近年来，国家不断加强对“三农”资金的投入，2011 年中央计划内安排“三农”专项资金近万亿元。201
8、2 年“三农”财政专项资金超过 1.2 万亿元，增长近20%；2012 年中央财政预算安排农业综合开发资金 290 亿元，比 2011 年增加 60 亿元，增长 26.09%。国家财政专项资金的大量投入，积极支持了农业产业化经营，推进了现代农业发展，不断壮大了乡镇农村集体经济的规模。随着农村经济与社会的快速发展，城乡一体化与新农村建设步伐的加快，镇、村二级所管理的财政资金及集体资金规模的日益庞大，农村公共财政对基础设施及社会事业大量投入，都需要国家审计来有效的监管社会资源的安全着落与合理的配置，这样使得乡镇审计成为重要的乡镇经济与社会发展的保障。 三、加强乡镇审计工作的要求 乡镇审计工作是国家
9、审计工作的重要组成部分，做好这项工作必须达到以下要求： 一是审计发展更具科学性。原来的乡镇审计是由各级政府部门批准设立的乡镇内部审计，法律上不具备审计主体资格。国家审计派出机构受国家新审计法保障，其开展的工作同样受国家法律保护，这就从根本上彻底突破了原乡镇审计工作发展的“瓶颈” 。乡镇审计主体资格的合法性，保障了其发展的科学性、长效性。 二是审计监督更具独立性。原乡镇审计工作是在乡镇政府的领导下开展工作，以乡镇政府管理为主，向乡镇政府负责并报告工作的体制，审计人员编制、收入由乡财政保证，且审计所与经管办“一套班子，二块牌子” ，集管理与监督于一体。而乡镇国家审计机构属于县级政府审计部门的派出机
10、构，实行直属的垂直管理，服务当地政府，更能保持审计独立性与系统领导的完整性，这样保证了审计工作的质量。 三是审计职能更具广泛性。原乡镇审计大多只对镇村集体企业、村干部经济责任实行审计监督，主要职能限于摸清家底，财务核算的账内审计。而国家审计派出机构审计视角较宽，审计职能广泛，除财政财务、经济责任、项目投资审计外，有绩效、环保、社保、债务专题及专项审计调查工作等。 “横向+纵向”的审计模式保证了乡镇审计工作纵向到底，横向到边的乡镇审计全覆盖。 四是审计手段更具先进性。原乡镇审计基本还停留在手工查账阶段，近年来，乡镇、村级经济不断发展，经济业务发生频繁，资金收支活动较多，财务与业务数据都非常庞大，
11、单一的手工查账不但审计效率低下，而且不能保证审计质量。随着国家信息化技术的不断提高，信息化工程的不断推进，我国在乡镇的审计工作也应该实现从手工审计到计算机审计，再到联网审计发展，并向数字化智能审计迈进。 五是审计人员更具专业性。原乡镇审计人员的专业知识仅局限于财务会计，且往往兼会计、统计、审计等一职多能，在工作上审计人员也疲于应付，在专业上就更难有所突破。所以乡镇审计工作的发展还需专业审计人员的保障。其次，审计工作不但需在审计专业上一丝不苟、精益求精的财务专业人才，还应有计算机、工程造价等多方面的行家里手，从而保证乡镇审计队伍同国家审计干部共进步，同发展，保证这支队伍更具生命力、战斗力。 六是
12、审计成果更具利用性。审计成果的运用是审计工作的核心与价值体现，乡镇审计工作同样要注重审计成果转化运用。首先对乡镇审计中发现的问题要积极通过审、帮、促的多种方法督其整改落实；其次通过建立审计结果适当公开，组织人事、监察纪检部门联动等一系列审计结果应用的制度与机制，保障审计成果运用到各项工作中去，避免审计结果文书没有法律效应，审计结果流于形式，整改措施得不到整改落实。四、完善乡镇审计工作的对策 一是建立健全县级审计机关派出机构。乡镇审计合法审计主体地位的缺失，严重影响了乡镇审计工作的顺利开展与发展，从而使乡镇经济与社会发展过程中产生了大量的机会主义与政策的“擦边球”现象。新审计法将原审计法第十条修
13、改为：“审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构。派出机构根据审计机关的授权，依法进行审计工作” 。这为县级审计机关产生审计派出机构乡镇审计组织提供了法律依据，由此可根据法律地位来确保乡镇审计在乡镇依法、独立、广泛的行使监督职责。 二是加强乡镇审计的制度化建设。县级审计机关在乡镇成立派出机构的初期，乡镇审计制度的建设对其工作具有根本的、长期的和稳定的作用，所以，首先应建立一套县级区域性、操作性强的审计工作制度，如乡镇审计工作意见 、 乡镇审计操作指南等，它们在理顺乡镇审计立项至报告等工作模式的确立，理顺国家审计机关与派出机构之间的工作分工与资源共享产生了较好
14、的效果。其次应建立一套乡镇审计工作绩效考核制度，以考促效，不断提高审计质量与效能。但怎样从乡镇的具体情况出发，结合实际，制定相关管理制度，大力推进乡镇审计工作的制度化建设仍任重而道远。 三是积极推行乡镇的全面审计工作。针对乡镇事务多、资源多、风险易发多发领域多的现状，审计要实现从财政资金到集体“三资”审计的“无盲区” 。对乡镇财政性资金的审计可在乡镇推广同级审制度，形成乡镇政府向同级人大报告本级财政预算执行情况的审计工作报告制度；对各种财政支农扶持资金，加大审计调查与延伸审计的力度，保证专款专用，并及时发挥绩效；对政府投资建设项目提前介入，实行全过程审核。对集体资产的审计要强化对镇村集体资产及
15、控股的的股份合作社及其企业、镇属单位进行审计，保障镇村集体资产增值保值。对镇村集体投资建设项目审计坚持工程必审原则，实行项目审计“全覆盖” ，并做好对离任镇管干部的审计工作。 四是积极推进审计工作的信息化建设。随着各行各业电算化、计算机、数据库运用与发展，单一的手工查账审计限制了审计发展，审计工作中计算机运用作为工作的首要任务提上日程。要积极推进 “OA 现场审计实施系统”在乡镇审计工作中的广泛运用，并实现财务数据和业务数据审计的全覆盖，从而实现对被审计单位的整体把握，重点揭示，全面评价；探索联网审计在乡镇审计中的运用，通过建立对乡财政、 “三资”监管平台的数据共享，实现从“预算跟踪+联网核查
16、” ，对预算单位实行从预算安排到预算执行的全程监督，对被审计单位实行事前、事中、事后相结合的审计，实现从现场与远程相结合的审计，从而建立乡镇财政资金与集体“三资”的实时监督和风险预警机制。 五是加强审计队伍的建设。加强对乡镇审计人员业务知识，特别是计算机技术、信息化水平培训，保证乡镇审计工作更加方便快捷、准确；通过培训与自学相结合，打造乡镇审计复合型人才，满足乡镇人少项目多的需求；深入开展“争先创优” 、 “你追我赶”的系列活动，加强审计队伍的凝聚力与团队合作精神；在乡镇审计干部的考察上更要注重综合素质，通过选派或竞岗，挑选出精干高效、素质全面，且具一定的组织、沟通和协调能力的人员，从而保证审
17、计队伍的充满生机和活力，使乡镇审计队伍，清正廉洁，为百姓办实事，让领导放心，让群众满意。 六是强化审计整改力度。重视对审计发现的问题的整改落实情况追踪、督查，必要时给予被审计单位提供业务方面的支持与帮助，指导其规范核算管理，确保审计发现问题得到有效整改落实，并把审计整改情况纳入考核；对发现有令不行、有禁不止的问题，追究领导责任，工作责任，并纳入地方政府年度考核；对有规不循、有法不依者，严肃查处，追究政治责任、法律责任；对苗头性问题、突出问题进行审计处罚、移送处理；对审计中发现的制度、机制体制方面普遍性、倾向性的问题，及时上报，揭露问题存在的根源，危害，并提出科学性、可行性的建议，来促进体制、机制得到不断完善发展；要适时推进审计结果与整改落实情况在不同层面的公开，不断使审计成果得到切实的利用，保障审计为乡镇经济健康发展保驾护航。 参考文献： 1.张海军， 汪其水.努力实现乡镇审计监督常态化N.中国审计报，2012-10-10. 2.李振芹.论当前国家审计体系设置缺失及对策J/OL.中华人民共和国审计署网. 3.陈罗琪.乡镇审计发展面临的问题及对策J/OL.中华人民共和国审计署网. （作者单位：苏州市吴中区审计局）
