1、行政诉讼举证责任分配问题分析摘 要 举证不仅是当事人的一项权利，更是当事人的一种负担与义务。如果举证不能，当事人就必须承担应付的法律后果。在行政诉讼中，举证责任分配问题关系到当事人合法权益的实现以及需要承担的诉讼风险，进一步会对诉讼的公平性以及司法的正义性产生较大影响。由于我国法律存在的固有缺点、立法技术的不完善等等，导致我国行政诉讼举证责任分配还存在一定不足，需要进一步研究、探讨与完善。因此，进一步加强对行政诉讼中的举证责任分配问题分析与探讨，对于合理、公平分配诉讼举证责任，进一步实现诉讼目的有重要意义。 关键词 举证责任分配 制度完善 行政诉讼 作者简介：刘新娟，沭阳县人民检察院，本科学历
2、，助理检察员。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）03-135-02 之所以建立行政诉讼制度，最终目的是为了通过行政诉讼进一步监督与维护行政部门的依法行政，从而更好的保护诉讼案件参与者、公民的合法权益。在行政诉讼过程中的举证责任分配问题，直接关系到能否顺利完成行政诉讼目标。由于我国行政诉讼制度研究裕监理的时间比较晚，行政诉讼法于 1989 年才正式颁布，并且首次提出了“责任举证分配”这一概念，然而却忽略了对于相关责任分配问题的具体研究，导致了社会各界关于“责任分配”问题的争吵。接下来，本文将从我国诉讼责任分配现状开始入手分析，针对我国国情，积极吸
3、收国外相关工作经验，进一步论述行政诉讼举证责任分配问题分析。 一、我国现阶段关于举证责任分配的立法现状分析 1989 年我国正式出台了行政诉讼法 ，第三十二条明文规定，被告需要对做出的行政行为担负举证的责任。这是在我国立法中首次提出行政责任这一概念，进而也引发了法学界对于责任分配问题的争议。最高人民法院出台了“关于执行行政诉讼法的若干问题解释” ，其中，详细规定：原告需要承担的集中举证责任，第一，原告方需要证明起诉条件与法定标准的一致性。第二，在被告不作为的起诉案件中，需要证明提出申请事实。第三，对于一同申请的行政诉讼赔偿，必须证明因受行为侵害而导致的事实性损失。第四，其他方面需要由原告来承担
4、的事项。对于此，不同学者对于立法规定有了不同的看法。对于行政诉讼中如何分配举证责任，在我国行政诉讼法以及其解释中引起了很大争议。 行政诉讼法中也只是粗略规定：行政部门需要具体行政行为的合法性，承担责任举证义务，但是并未规定其他举证责任。之所以出现这样的问题，是因为我国立法过程中“就成熟部分先进行立法”以及“宜粗不宜细”的指导思想决定的。由于我国对诉讼法学界证据、规则研究不透彻，再加上立法的不完善、理论的不成熟，导致了学者对行政诉讼法第 32条规定的不同理解。 二、行政诉讼举证责任分配存在的问题分析 （一）行政部门对于证据搜集范围的限定缺乏可操作性 行政诉讼法中明确规定，在执行诉讼过程中，被告方
5、不得自行向证人以及原告收集证据。从这一规定可以看出，被告方向法院所提供的证据不能是诉讼过程中收集的证据，必须是行政程序中已经收集到的证据。将“行政程序已收集”笼统的作为行政部门举证范围的限制标准，比较空泛、过于原则性，缺乏一定的可操作性。因此，在行政诉讼过程中，无法有效行政部门的证据收集。需要对行政部门证据收集的具体范围进行深入界定。 （二）对第三人举证责任缺乏明确规定 不管是在行政诉讼法中还是相关司法解释中，只有在“关于证据规定”中的第二条与第七条涉及到第三人举证问题。第二条明确指出，若在在行政程序中，原告方或第三人没有及时提出反驳证据，可以经由人民法院批准统一，在第一审中由被告方进行相应的
6、证据补交。在第七条中规定，原告方或第三人应在人员法院制定交换证据日期或开庭审理之间提供证据。若因正当理由且由人员法院批准的，证据延期提供的，可以在法院调查过程中提供。若逾期进行证据提供，则视为无效，自动放弃举证权。若果原告或者第三人，在第一审过程中，没有合适理由而不提供有效证据或材料，而是在二审过程中提供，人员法院应不予接受。从上述法律法规的叙述中，我们不难发现，现阶段的立法对于第三人举证责任的规定非常少，而且比较模糊与笼统，缺乏可操作性。 （三）举证责任分配缺乏灵活性，分配方式单一 举证责任倒置是行政诉讼过程中，对于举证责任分配的原则，也就是由被告方行政机关负责举证具体行政行为的合法性，原告
7、方只需要承担基本的举证责任以及特殊事项的举证。从表面上看，这种举证责任的分配方式，较好的保护了原告方的合法利益。但在实际的举证过程中，涉及多种类型的行政行为，不仅有负担行的行为还有授益性行政行为，不仅有申请的行政行为也有依职权的行为，不仅有作为行政行为也有不作为行为，还有行政指导行为、行政合同行为等等。相应的，我国行政案件的类型也有多种多样，比如说，负担行行政案件、行政处罚类、授益性行政案件、行政合同、行政赔偿、行政指导等案件。不难看出，具体的行政行为多种多样、具体的行政案件类型多种多样，而且不同的行政行为与行政案件之间存在差别，如果上述不同案件适应同一种举证责任分配方式，欠缺合理的灵活性，缺
8、乏科学性与合理性。 三、如何更好的完善我国举证责任的分配方式 （一）进一步建立行政案卷“排他性”原则 进一步建立行政案卷“排他性”原则，其最终目的是为了尽可能保护诉讼当事人的防卫权以及知情权。由行政部门做出的对申请人或其他利害责任人的权利义务受到影响的决定所必须依据的证据，在原则上是应该在决定出来之前，已经在行政案卷中记载的并经过当事人书面或口头质辩的事实。其主要适用于听证程序做出的决定，是进行正常行政程序的最基本要求。除了行政许可程序之外的程序，行政案卷“排他性”原则同样可以适用。行政部门提供的证据必须是行政案卷或行政记录中已经载明的证据，以此限制行政部门的举证范围与举证条件。这种原则确立的
9、优势在于，比较容易进行把握与控制，对于行政诉讼中，行政机关不在的自行搜集证据较易把控。目前为止，我国立法界还没有出台行政案卷“排他性”原则，在 2002 年人民法院颁布的 2 个司法解释中，已经引入了排他性原则这个概念。规定人民法院必须参照被告方的案卷记录审查被诉反补贴、反倾销行为的合法性。在被诉“反补贴”或者“反倾销”行为时，若果被告一方没有按照规定与要求，记录案件的事实，则不能作为该行政行为认定的事实依据。现阶段，需在此基础上进一步建立行政案卷“排他性”原则。笔者建议在行政诉讼法中，可以将“被告不得向证人和原告自行收集证据”修改成为“在诉讼过程中，被告所提供的证据限于被告在行政行为作出之前
10、，在行政案卷中收集并记录的证据，若事后提出的证据与补充，都不能用来作为行政行为合法的依据。 ” （二）行政诉讼中第三人举证责任需明确规定 相比于民事诉讼的第三人，行政诉讼过程中涉及到的第三人所处的地位有一定差别。但是，其作为行政诉讼案件的参与者、诉讼过程的参与人，从参与者合法权益的保护角度以及保障诉讼过程顺利进行的角度来说，需要在诉讼过程中明确规定第三人的举证责任，从而真正维护其合法权益。 在若干问题解释中规定，应追加被告，但原告不同意的，需要通知被告以“第三方”的身份进行。对着这个类型的第三方，若不作出对其举证责任的明确规定，那么，在表面上免除了其举证责任，与此同时，也剥夺了其举证权利，这种
11、做法是不合理的。因此，在进行行政诉讼法修改时或出台相应司法解释时，应该明确规定诉讼过程中第三人的举证责任与举证范围。还需要根据第三人提出主张的独立性与否，全面参照被告方、原告方的举证责任与范围，对其行为进行明确界定。胡建淼教授也曾提议，第三人证据无法取代被告人应承担的证据，需根据其主张以及原被告方的地位负担，确定第三人举证的责任、期限以及要求。 （三）在“举证责任倒置”基础上加强灵活性 根据具体行政行为、行政案件的多样性原则， “举证责任倒置”虽然起到了保护原告合法权益、促进被告机关依法行政的作用，但忽略了特殊行政案件，比如说，不作为案件、行政指导案件、行政合同案件、授益性案件等等， “举证责
12、任倒置”原则显然不适用于这类案件。笔者建议，在坚持“举证责任倒置”原则的基础上，需要根据案件的具体情况，灵活多样的采用其他责任分配制度。比如说，在部分授益性行政案件中，谁主张、谁举证的原则就比较适用；在行政指导案件或者行政合同类案件中，可以将“举证责任倒置”分配制与“谁主张、谁举证”的原则可以相互联系，也就是说先由被告以防进行责任举证，然后再由原告在举证基础上进行进一步补充、举证。对于一般性质的诉讼案件，笔者建议应该使用原被告双方共同举证的责任分配方式，也就是说原告有权利举证被诉讼行为的违法证据。若原告方无法提供有力证据，也不免除被告对其行为合法性的举证责任。在“举证责任倒置”基础上，加强适用
13、性原则，针对性的引入其他责任分配方式，有利于最大限度保护原告的正当权益。 综上所述，本文针对我国现阶段关于举证责任分配的立法现状以及举证责任分配存在的问题开始入手分析，从三个方面：进一步建立行政案卷“排他性”原则，行政诉讼中第三人举证责任需明确规定，在“举证责任倒置”基础上加强灵活性，详细论述了如何更好的完善我国举证责任的分配方式。 参考文献： 1吴偕林.不履行法定职责行政案件之探析.中国行政法学新理论.2009（12）. 2高家伟.论行政诉讼举证责任；罗豪才.行政法论丛（第 1 卷.北京：法律出版社.2001. 3刘善春，郑旭，毕玉谦.行政诉讼证据规则研究.中国法制出版社.2011. 4宋雅芳.完善行政诉讼举证制度之我见.郑州大学学报（哲社版）.2011（2）. 5周卫平，江必新，张峰.行政争讼制度概论.宁夏人民出版社.2008（5）. 6林莉红.论行政诉讼模式与举证责任原则的运用.法学评论.2010（12）. 7胡建淼.行政诉讼法修改研究中华人民共和国行政诉讼法法条建议及理由.杭州：浙江大学出版社.2010（12）. 8王万华.试论行政诉讼举证责任的分配.中央政法管理干部学院学报.2009（1）. 9高家伟.论行政诉讼原告的举证责任.中国民事证据的立法研究.2011（2）.
