1、论土地利用总体规划实施评估管理制度建立及完善摘要：新一轮土地利用总体规划已经编制完成并正式实施，基于定期评估和适时修改机制，立足于科学发展观，引入政策科学的理论，初步总结以往土地利用总体规划实施评估制度管理中存在的主要问题，提出土地利用总体规划实施评估管理制度建立及完善的建议，试图为土地利用总体规划实施评估管理制度完善，提供直接的参考依据。 关键词：土地利用总体规划；实施评估；管理制度 中图分类号：F301 文献标识码： A 1引言 所谓土地利用总体规划实施评估，是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较与综合所做出的一种价值判断。目前，新一轮的各级土地利用
2、总体规划已编制完成，进入全面实施阶段， 国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知(国土资发20122 号)明确要求“规范土地利用总体规划评估修改”， “建立土地利用总体规划实施定期评估和适时修改机制，严格规范土地利用总体规划的修改” 。目前，土地利用总体规划评估工作还处于探索阶段，国内大多数学者都致力于土地利用总体规划实施评估技术方法的研究，缺乏对评估管理制度方面的剖析。本文意在总结国内相关理论及其实践经验，剖析目前评估管理制度方面的缺陷，并提出相应的建议，为建立健全土地利用总体规划实施评估管理制度提供一定的参考。 2土地利用总体规划实施评估制度在我国的发展1 国土资发2004133
3、号关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知文中明确指出：开展规划实施评价，是为了全面分析规划实施效果，促进有关地方落实规划目标、任务和各项措施，同时通过总结正反两方面的经验，提出改进规划工作的对策建议，作为编制规划和加强规划实施管理的基础和依据。 国办发200532 号国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知文中再次强调规划实施评价工作的重要性，明确指出“做好现行规划实施评价工作是新一轮土地利用总体规划修编的基础与前提，是规划修编前期工作的重要内容” 。上述要求是开展规划实施评价最重要的工作依据，也点明了此项工作对新一轮规划修编的深远意义。 国发
4、200833 号国务院关于印发全国土地利用总体规划纲要(20062020 年)的通知文中明确指出：建立土地利用总体规划实施动态评价机制，规划实施评价报告经规划审批机关的同级国土资源管理部门认定后，方可开展规划的修改。 2009 年 2 月颁布中华人民共和国国土资源部第 43 号令土地利用总体规划编制审查办法中第八条规定“土地利用总体规划编制前，国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、重大问题研究等前期工作” ；第十六条规定“土地利用总体规划应当包括现行规划实施情况评估” ；第三十条规定“土地利用总体规划审查重点内容包括现行规划实施评价” 。 2009 年中华人民共和
5、国土地管理法修订稿研究提出：在规划期限内，由规划编制机关定期组织规划实施情况评估等条款的动议。 2011 年国务院第 164 次常务会议关于加强和改进土地管理工作的重要精神明确提出：建立规划和项目节地评价制度和考核评价体系。 国土资厅发201141 号国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知文中明确提出：“土地利用总体规划评估试点工作的目的、原则、内容及程序要求等。 ”对土地利用总体规划评估工作的开展实施提供了指导依据。 国土资发20122 号国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知文件明确提出：规范土地利用总体规划评估修改。建立土地利用总体规划实施定期评估和适时
6、修改机制，严格规范土地利用总体规划修改。 3土地利用总体规划实施评估制度存在的问题 虽然，我国在土地利用总体规划实施评估制度建设方面已经作了大量的工作，但是毕竟在我国的发展历史时间不长，还是属于一个新生事物，在规划评估理念，规划评估体系，规划评估内容方法，规划评估程序制度等方面，还亟需改革、健全与完善。 3. 1 政府重项目建设，轻规划实施评估 我国目前土地利用规划法律体系仍不健全，规划的权威性不够，一些地方仍然存在对规划编制不重视、规划调整随意性大、规划行政不作为的现象。土地利用总体规划实施受人为因素影响较大。由于地方政府进行城市建设和发展经济的需要，往往对土地利用总体规划的实施进行干扰。尤
7、其是在扩大建设用地规模和保护耕地之间，地方政府习惯于从短期经济利益角度考虑，擅自扩大建设用地面积，使土地利用规划流于形式，造成恶性循环。人为因素的干扰，使得开展土地利用总体规划实施评估工作的难度较大。 3. 2 政策执行不到位，体制制度不完善 纵观发达国家的规划、计划或政策，在实施过程中，大多含有监控和评估的内容。近些年，国内的各类、各业规划，包括国民经济和社会发展规划都开展了针对不同时期、不同目的的规划评估研究和评估实践。作为一个发展中的综合性规划，土地利用总体规划已在国家的规划体系中占有重要地位。但是重规划编制、轻规划实施、忽视规划评估的现象在现行土地利用规划中仍普遍存在。 土地管理法虽对
8、评估制度提出了条款，但未能有详细的可供实际操作的法律规章制度。缺少土地规划国家立法，不利于全面发挥规划评估制度的作用，与其他相关法律体系相比，明显滞后。 3. 3 相关技术标准缺失，从业人员技术薄弱 由于我国现在的土地利用总体规划实施评估处于初级阶段，还没有出台相关的制度，管理办法，工作指南，技术标准，实施细则等。行政部门管理者缺乏评估管理制度依据，无法判定评估结论的的真实性和客观性，无法鉴别图、数和实地是否保持一致的统一性，从业人员在具体的工作中缺乏评估技术依据2，依据自身水平，编制水平层次不齐，成果结论不符合科学发展观和可持续发展观的要求，备受质疑。规划评估的责任主体是政府，实施工作是国土
9、部门，编制是国土部门聘请的编制单位，审查规划评估的是国土部门，这种“自己审查自己” ，极不科学的审查方式，使得规划评估流于形式，审查不出根本问题，这在很大程度上影响了土地利用规划应有作用的充分发挥。 3. 4 宣传工作不到位，公众参与不健全 规划评估的过程监督主体包括土地资源主管部门、新闻媒体、社会公众应该发挥更大的监督作用。然而，公众参与往往流于表面化、形式化。公众参与渠道不畅，仅仅只是评估后期的听证，则由于此时规划评估的总体思路、体系结构、主要内容基本已经确定，即使公众发现问题也难以改变已经成文的规划评估及其修改方案。另一方面，公众参加规划的意识薄弱和能力不够，从目前的实施情况来看，公众往
10、往是处于“被参与”的位置，即被动地接受相关部门的调查或者组织参加相关的听证会。 4完善土地利用总体规划实施评估管理制度的对策建议 要实现规划实施评估的目标，必须综合运用行政、法律、经济手段和宣传教育的配套措施，调动政府、部门、社会的积极性，全面推进规划评估工作。 4. 1 充分发挥政府主导作用 各级党委和政府要坚决深入贯彻落实科学发展观，站在建设社会主义和谐社会的首善之区的高度，正确处理经济发展与土地利用之间的关系，真正把规划评估作为硬任务来抓。建立好完善引咎辞职制度，建立健全领导工作责任制和问责制，将规划评估作为政府领导干部综合考核评价和政府部门负责人考核的内容之一。建立健全配套行政问责和惩
11、罚机制，明确问责及惩罚责任主体，明确具体的问责及惩罚内容，科学设置问责及惩罚程序，严肃对待问责处理结果。 4. 2 加快法律法规和管理制度建设，提高执行力 如前所述，虽然我国对规划评估制度亦相当重视，但在立法层面上还是偏低。要使土地利用总体规划的编制和实施能够落到实处，真正起到调整土地利用结构、保护耕地、优化资源配置、严格土地用途管制的作用，成为国家宏观调控的手段之一，就必须建立完备的法律保障体系。鉴于我国社会经济文化的飞速发展，进一步完善规划评估制度，特别是制定一部专业的土地利用规划法律法规已刻不容缓。通过立法明确规划的目的、适用对象、内容、审批程序、编制资质、公众参与、法律责任，提高土地利
12、用规划的权威性。加快制定符合地方特点的实施细则和地方性法规，并出台相应的配套措施和行业规范性制度，强化各项法律法规的可操作性。通过不断完善土地规划行业的法律法规体系，为推动土地利用总体规划实施评估的科学发展营造规范合理的法制环境。对于一切违反土地利用总体规划中改变城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界，改变约束性指标，调整重大布局且不符合程序的行为，将严厉查处和惩处责任人，绝不姑息。 4. 3 加强规划评估的专业技术性 加强与发改、建设、农业、交通等部门的沟通，尽快联合制定明确的技术评估程序，技术审查要求和质量等方面的技术与规定，切实增强制度的可操作性。建议建立行业专家库，邀请专家参与规划评估
13、。全面深入推开试点工作，在典型行政区、重点行业和重要专项规划等特征类型的地区开展规划评估试点，探索机制、培养队伍、制定完善的技术标准、工作指南、实施细则等方面，健全和完善规划评估工作的技术评估方法，建立科学的评估指标体系，使其评估更客观，结果更准确。大力推进以 3S 技术运用于土地利用规划管理，为规划数据的收集和适时更新、海量信息的及时处理、规划方案的调整修改及上下协调反馈、规划实施的动态跟踪管理等提供先进技术支撑，提高规划的工作效率，为规划管理提供决策依据。建立健全土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为规划成果的主要载体。为土地利用总体规划实施评估提供了一套科学化、程序化、定量化
14、3的手段和方法。实现土地利用总体规划的动态管理和监测。加强行业人员教育培训，提升队伍管理能力，规范从业机构资质，构建信息交流平台，整体提高从业技术水平。 4.4 强化监督制约机制，建立有效的公众参与机制 集中抓好政策法律规章制度的宣传贯彻。将组织各方面力量广泛宣传规划评估制度，并分层次、分行业、分部门举办宣讲班。动员全社会的力量参与，充分发挥新闻、报刊、广播电视、网络等媒体的舆论向导，大力宣传土地利用规划实施评估的作用和意义，使全社会了解规划评估的重要性、紧迫性，提高全民的规划意识和参与的积极性，形成全民参与的良好氛围，从而形成以政府为主，全社会共同推进的规划评估工作格局。大力加强社会监督和公众监督，设立热线，举报信箱，要把规划评估工作置于社会舆论和人民群众监督之下。 参考文献： 1 邓红蒂等 土地利用总体规划评估制度建设研究J. 中国土地科学 2012,7 2 杜金锋 冯长春.当前中国土地利用总体规划实施评价中主要问题研究J. 中国土地科学 2008,10 3 袁成军等 基于 GIS 的土地利用总体规划实施评价决策支持系统研究与应用J. 贵州农业科学 2008,36
