1、中国地方政府公共服务供给状态实证研究内容摘要：地方政府究竟是否提供了合意的公共服务是普遍关注的问题，尤其是在当前经济社会发展的转型关键期。本文以中间收入人投票理论建立公共服务供给函数，并运用我国 29 个地区的面板数据进行拟合，得出地方公共服务供给的理论最优值，通过将实际值与理论值相对比，鉴别出我国地方公共服务供给状态。结果表明：相对于最优供给的参照体系，地方政府公共服务供给水平呈现失衡状态，东部发达地区与西部不发达地区较为不足，而中部地区则较为充足。 关键词：地方政府公共服务 供给状态 中间收入人投票理论 面板数据 引言 政府公共服务是指政府提供的一系列涉及民生问题的公共服务，如基础教育、医
2、疗卫生、社会保障、社会就业、文化体育等，是从政府责任角度进行的界定。公众享受到的政府公共服务水平从一个侧面反映了一个国家和地区的经济社会发展水平，因为公共服务的数量、质量与经济发展状况和人们的生活质量密切相关，也是衡量政府是否很好地体现责任的重要指标。因此，本文希望通过对地方政府公共服务的供给状态进行研究，集中展示当前时期我国社会发展与政府责任。 从斯密的守夜人政府，到凯恩斯的政府干预，再到里根、撒切尔的私有化浪潮，又到新国家干预主义和部分国家的“向左转” ，政府的角色几经变换。这也导致西方学者对公共支出的研究焦点不断转移。虽然亚当斯密、马尔萨斯、庇古、瓦格纳等古典经济学大师都有过关于公共支出
3、结构的精彩论述，但多是从政府职能与责任的视角展开。例如政府除了要履行亚当斯密指出的职能外，还需要对收入分配进行调解，因此抚恤金、养老金、补助金等转移性支出也要成为财政支出中的重要构成部分（毛程连等，2003） 。到了近代，Fisher 和 Stiglitz 根据美国的公共支出数据，讨论了州和地方政府的支出责任。而西方关于公共支出的研究更多地体现在对经济增长的贡献上，从而可以对公共支出进行合理的划分。Arrow 和 Kurz 首次将政府支出划分为生产性和消费性来研究政府支出与经济增长关系。Barro 和 Sala-I-Martin 区分了公共支出的不同类型，指出如果公共支出是由政府提供的竞争性的
4、和排他性的私人品，或者是政府提供的非竞争性的和非排他性的公共品，则收取一次性的税收比收取所得税更好。Devarajan、Swaroop、Zou 提出在理论上把公共支出分解为生产性的和非生产性的，指出在最优状态下，生产性公共支出与非生产性公共支出的比值应该取决于这两项支出对生产的贡献度与产出弹性之比。 我国公共服务支出的研究首先是从公共支出的范围界定开始的。刘尚希（2002）认为，我国目前的公共支出范围是历史地形成的，从政府的支出项目上来看，既有用于一般公共服务的，如社会保障、教育、医疗卫生等；也有用于经济建设的，如基本建设支出、挖潜改造资金等。张晏（2005）分析了 1988-2002 年我国
5、不同区域地方政府的财政支出构成，划分为发展支出、科教文卫支出、行政管理费和城市维护费。此后，学者们大体上也是沿着这个被界定的范围，采用统计数据的国际对比形式，对我国公共服务支出进行研究。中国经济增长与宏观稳定课题组（2006）通过将我国的社会性支出与部分发达国家的比对，指出当前我国与民生状况直接相关的政府社会性支出的不足。苗建军等（2007）运用投资理论，通过对比我国社会性支出与世界不同发展水平的国家相对比，分析了造成社会性支出不足的原因。高培勇等（2008）指出财政支出应该实现民生转向，提出财政支出要保证学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、生态文明的目标。也有众多学者，对经济增
6、长与公共支出的关系进行了探讨，如金戈（2010）将 Barro 模型关于内生公共支出的基本特征引入 Chamley 模型，考察了经济增长中的最优税收与公共支出结构问题。 从上述分析不难发现，我国学者大体上也遵循了西方学者的研究路径，从政府责任与经济增长两方面，对公共服务支出进行了研究。但对我国公共服务现状的研究多是定性化的描述，缺乏定量化的度量。虽然，公共支出与经济增长的关系研究采用了前沿的计量经济学方法，却只是从经济增长的角度进行研究，忽视了政府供给公共服务这一重要责任，因而无法反映公共服务的总体状态。已有描述性研究以及当前公众所感受到的“上学难” 、 “看病难” 、 “保障差”等问题均已经
7、表明，地方政府公共服务无法很好地满足公众的需求。如何将这些定性的描述转化成直观的定量化指标，使之充分反应现实则成为本文要解决的一大难题。 在科学技术中， “状态”指物质系统所处的状况，由一组物理量来表征。例如质点的机械运动状态由质点的位置和动量来确定；由一定质量的气体组成的系统的热学状态可由系统的温度、压强和体积来描述。在本文中，状态是用来从政府责任的角度，描述地方政府公共服务的供给是否很好地满足了公众的需求。正如文献综述中指出的，公共服务支出是衡量政府责任的重要指标，也是公共服务产出的重要投入变量，因而政府的公共服务供给可以通过财政支出来反映。状态是由相关的参变量来表征的，因此地方政府公共服
8、务状态也必须确立相应的参变量。因此，地方政府公共服务状态由公众的公共服务需求和政府的公共服务支出来表征。地方政府公共服务是由地方政府提供的，满足公众需要的过程。因而，公共服务供给状态应该由地方政府供给水平与公众的需求水平共同来表征。本文借鉴物理学中的“参照系”理论，建立公共服务最优供给函数，并依据面板数据进行最优量估计，以此作为我国地方公共服务参照系，对我国地方公共服务不足水平进行度量，定量化的研究是对当前我国公共服务研究的有益补充。 地方政府公共服务最优供给的理论模型 作为一种“财政需要” ，公共服务是经济学、公共管理等学科解释经济发展、社会福利和政府责任的重要概念之一。虽然公共服务的影响因
9、素众多，包括国家的经济发展水平、政府的财政能力、政府对于公共服务支出的相对偏好、政府公共服务供给效率等，但众多研究均表明按照我国的经济发展水平，地方政府理应能够对公众的公共服务需求做出有效回应。然而我国的公共服务供给无论是质还是量均不能满足公众日益增长的需求。因此，本文首先要完成的工作就是度量我国地方公共服务失衡度水平。 界定地方公共服务供给状态的关键是确立一个参照系。本文在确定参照系的时候受到 IMF 和 WB 等机构在评估发展中国家的税收努力程度时的思路启发：以代表一国经济社会发展水平的变量（如人均 GDP、产业结构和教育程度等）为解释变量，以税收负担为被解释变量，构建回归模型；进而，将回
10、归方程的拟合值看作是根据该国的经济社会发展程度，它应当达到的税负水平；最后，将拟合值与实际值进行比较，得到的比值便为该国税收努力程度的衡量指标。 “参照系”理论在物理学中被广泛运用，所以本部分的核心是建立参照系，即地方公共服务的供给方程。在均衡的条件下，地方政府公共服务的供给应该满足公众的需求，因此可以根据需求方程来确立地方公共服务的参照系。 根据公共选择理论，对公共物品的研究通常从公共支出开始。学界关于公共支出的需求函数建立在微观经济学的消费者选择理论基础上，其核心是消费者效用最大化。相关的早期研究有 Borcherding 和Deacon（1972） 、Bergstrom 和 Goodma
11、n（1973）等基于中位投票人假设，也就是具有中间收入水平人的最优选择即为占优的表决结果，从而建立公共支出需求函数模型。Means 和 Mehay（1995）以及 Turnbull 和Mitias（1995）则更加细化了对中间收入人的界定，推动了该理论的进一步发展。本文正是基于前人的研究成果，推导出待估的公共服务实证需求方程。 为了建立公共服务需求函数，在建立模型之前需要对相关假设进行界定：一是提供公共品所需的资金来自税收，并假设由居民均分，进而构成公共品的“价格” ；二是公共物品的单位供给成本固定；三是辖区公共服务的中位需求量与具有中位收入居民的需求量相一致；四是辖区公共服务具有集体消费和统
12、一提供的特征，也就是一旦该最优供给水平在投票过程中胜出，那么提供该种公共品的费用将以税收的形式分派给各个居民。同时，假设中位收入的居民 i 的效用函数为： Ui=U（Xi，Zi） （1） 则中位收入居民的效用最大化问题为： MaxUi=Ui（Xi，Zi） （2） Xi，Zi s.t. Xi+qZYi 其中，Xi、Zi 分别表示消费者消费的私人物品与公共物品， 表示消费者上缴税额，q 为公共服务的单位成本，同时假定私人物品的单位成本为 1，Yi 表示消费者收入。 通常情况下，公共物品的消费会产生拥挤效应，居民的人口数将影响个人对公共物品的需求，因此，可以用一个简单的模型来处理此问题。根据 Ber
13、gstrom and Goodman（1973）及前文的假设条件，中位收入的居民对公共服务的消费量为 Zi=n-Z，其中，Z 为辖区提供的公共服务总量，通过公共支出来反映；n 为人口数， 为公共服务的消费拥挤系数：如果 =0，则公共服务为萨缪尔森纯公共物品；如果 =1，则公共服务具有私人物品的特征；0Chi-Sq.=0.000，因此 Hausman 检验也能显著地拒绝 RE 更合适的原假设，因此，接受固定效应模型。本文采用 Eviews6.0 软件，应用 GLS 估计方法，权重选择为“Cross-section Weights”。估计结果为： lnZ=3.16+0.7ln+0.25lnn+0.
14、1lnYi+ （1.40） （0.06） （0.11） （0.07） 0.13COUN+0.51TRANi （7） （0.09） （0.03） R2=0.98，F=641.8，D.W.=1.37。 从估计结果看，农业人口数及地区人口总数的估计值在 15%水平上通过了显著性检验，而人均 GDP 则在 20%的显著性水平上通过，其余值均在5%的水平上通过显著性检验，而拟合优度也说明了模型较好地解释了我国的实际情况。而地区人均收入水平显著性较差也证明了基于民主制基础上的公共投票在理论上或许是可行的，但就现实公共决策程序而言，却是一个过于严格且有悖于我国实际情况的假设。为了能够更全面地反映我国各地的实
15、际情况，本文仍然将人均收入水平纳入方程中。 将各地区的变量带入方程中，可得到各地区提供公共服务的最优对数值。然后对得到的值对对数，并与实际值相比较即可得到提供的公共服务水平。表 1 中的值为地方政府公共服务供给相对不足状态=1-（实际值/理论值） ；表 2 中的值为地方政府公共服务供给相对充足状态=实际值/理论值-1。 观察表 1、表 2 的结果，可以发现一个现象：东部的经济发达地区如北京、上海、天津等地的公共服务供给明显低于其最优的供给水平；西部的不发达地区如青海、甘肃、云南等地的公共服务供给也明显低于最优的供给水平；而中部地区提供的公共服务则优于最优的供给水平。这种非线性关系，表明多个因素
16、综合影响地方政府公共服务提供水平。 表 1 反映的另一个现象是，各地的公共服务供给随着时间的推移呈现不断增加的趋势，这也说明中央政府对民生的关注正在逐步传递到地方政府。自 2007 年起，中央政府增加了对民生性支出的投入，同时也给地方政府施加压力，要求地方政府增加民生性支出。因此，从表 1、表 2可以看出，自 2007 年起，各地公共服务提供水平有了明显的提升，这是中央政府的政策作用的结果。但是政策压力只是中央与地方博弈的外生变量，无法保证公共服务供给水平的稳定性与连续性。因此，如何将此类政策内生化，使地方政府回归公共利益代理人身份是决策层要关注的重点。 为了使研究更加细致，本文尝试将我国地方
17、政府公共服务供给不足的状态进行简单的分类。一是偏好导向型不足：这类地区主要是由于地方政府的公共服务偏好异化所致，这类地区属于经济发展水平较高的地区，如北京、上海、天津、广东等地区，高水平的居民收入及高水平的地方财政收入使公众对公共服务有着极高的要求。在该部分地区，地方政府有足够的财政收入来提供公众合意的公共服务，但是由于不恰当的激励使地方政府财政配置能力扭曲，导致公共服务供给不足。二是发展落后型不足：这类地区主要是由于地方经济发展水平有限所致，对经济发展水平不高的地区，如青海、内蒙古、甘肃、四川等地区，由于经济发展水平较低导致地方政府自身没有足够的财力支撑良好的公共服务。此类地区属于财政转移支付流入性地区，地方政府的财政支出一大部分是依靠中央补助，基于这样的事实，使公众对公共服务仍然有较高的需求，但由于长期以来地方政府投入严重不足，导致公共服务供给不足。 结论 前文的状态描述及状态度量清晰地反映了地方政府公共服务的状态，但前文的分析只是从财政支出的角度进行，如果能够公众对实际获得的角度来进行补充，可能会使研究更具有说服力。因此，借鉴已有的第二手研究资料，从公众对公共服务的评价视角，阐明当前地方政府公共服务供给水平。
