1、中国特色“官邸制”建议官邸制提出的背景 1998 年“房改”以前，我国的领导干部曾长期享受着国家福利分房，“房改”后，官员住房逐步走向市场化。 在这个过程中，产生了一些严重的住房腐败问题。比如部分领导干部超标违规、非法占有、集资建房等，或者利用手中职权，以明显低于市场的价格购置商品房、限价房等。至于领导干部因为工作调动、异地任职，或者高级干部进京等，由国家为其提供住房中存在的国有资产严重流失的问题，更是相当普遍。 可以说，部分领导干部“以权谋房” ，已经成为领导干部腐败的新形式、新趋势。干部住房监管制度改革势在必行。 官邸制的课题在今年 7 月形成了三个研究报告；国外官邸制研究 、中国古代官邸
2、制研究和当前我国领导干部住房现状分析与改革趋势 ，并以中国行政体制改革研究会的名义及关于建立中国特色“官邸制”的建议上报中央，最后被中央采纳，体现在决定中。 官邸制适用的范围 官邸制人员适用范围宜限定在四个方面。一是党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席及其他政治局常委；最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；二是省、自治区、直辖市的书记、省长（自治区主席、市长） 、人大主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长；三是市、县（含县级市）两级的书记、市长县长、人大主任、政协主席、法院院长和检察院检察长；四是异地交流的领导岗位如组织部长、纪委书记等。如果不
3、属于异地交流任职的官员，可以执行正常的房改政策，不属于适用官邸制的范围。 中央虽然采纳了课题组的建议，但官邸制的具体实施范围、对象等等都还需要中央进一步确定方案，将来具体哪几级官员需要实行官邸制，还需中央进一步确定。 官邸制并不是万能的制度，它不能解决所有的官员住房问题，仅只能解决重要职位官员在任期间的住房问题。但从长远角度来讲，官邸制是有利于防止腐败、防止“以权谋房”现象的。 官邸房源从哪里来 按照国际惯例，绝大多数官邸和公宅都是免费入住的，即使交费也是象征性的。按照我国国情，对于所有国家拥有的官邸和公宅，实行免费入住较为合适。官邸和公宅的内部设施和维修，国家要建立统一制度予以规范。 对于官
4、邸制之外的官员，主要指那些不参加房改的正部级以上，但又不属于实行官邸制的党和国家领导人，国家为他们在任职期间提供公宅，卸任后搬出。具体来说主要包括除政治局常委以外的政治局委员、国家副主席、人大常委会副委员长、国务院副总理、国务委员、全国政协副主席等。 国家和地方的官邸，是权力的象征，特别是国家领导人的官邸，很容易成为国家的代名词。官邸一般是单独建设的，符合条件的官员必须入住。 “公宅制”里的房屋可以是租赁，也可以是国家建设，符合住“公宅”的官员也可以选择不住，领取住房补贴后自己去解决住房问题。 在确定实行官邸制和公宅制的范围时，有两个问题至关重要：一是要坚持老人老办法，新人新办法。也就是从新担
5、任领导职务的干部中实施，原领导人以及离退休的党和国家领导人可采取自然过渡的办法。二是研究建立原领导职务和新任职务之间的对接机制。比如原来一位参加过部长级房改的领导如果提升为国家领导人了，那么可在保留原来房改房的同时，享受国家提供的官邸或者公宅，任期结束后应该搬出，可在保留现行正部级领导干部享受 220 平方米住房的基础上，再给予一定补偿。 官邸制在实施中阻力在哪 领导干部现有住房的全面清理可以说是难点，必须进行全面登记造册，进行详细调查统计，只有做好了这些基础性工作，处理好多方面的关系，才能减少建立官邸制的阻力，才能检验官邸制的成效。 在实行官邸制的同时，仍允许官员个人买房。如何避免“以权谋房
6、”？则需分档规定各级官员的“官邸”标准，超标准超额部分必须由本人承担。同时，设立专门的“官邸”建设资金，对所有资金的使用支出情况进行严格的审计，保证资金真正落实到实处。 官邸制应该有哪些制度规范 首先要建立全国统一的“官邸制”监管制度，包括建立领导干部住房申报制度及住房档案，对多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市场标准加倍收取租金外，按照干部管理权限及程序交由纪检监察部门严肃处理。 必须建立和健全惩防并举的干部住房监管制度体系，纪检监察机关、公安机关和房地产建设管理部门联合监管，多方联动才能真正起到监管的效果。 同时，加大住房腐败惩治力度，尽快建立和健全领导干部住房腐败问责制度，明确住房腐
7、败的问责对象、程序、内容、方法和责任追究范围。此外，还要建立领导干部住房信息公开制度，才能充分接受人民群众的监督。 公开的信息应该包括三个方面，一是制定并向社会公开不同级别领导干部的“官邸”标准，公开干部购买或建造住房的申报和审批程序，以及违规超标占有或建造住房处罚的具体规定；二是规范干部住房公开的适用范围，明确干部住房信息公开的内容，畅通群众对干部住房腐败投诉举报的反映机制；三是在建立干部住房状况定期检查登记制度的基础上，及时公开干部购置、建造、交易、租赁住房的实际状况及其资金来源等相关信息，保障群众对干部住房的知情权。 （作者系“中国特色官邸制研究”课题负责人，国家行政学院教授、中国行政体
8、制改革研究会副会长） 链接 部分国家官邸制 加拿大：政府除了为总理、国家机构负责人等准备官邸之外，还为各个区域的长官、外国驻加拿大大使以及来访的国外政要提供官邸。 法国：官邸制范围很小，除政府领导人外，国家对各部部长没有实行统一的官邸制度，而是实行了住房补贴制度。在法国，部长以上的总统、总理、议会议长等必须拥有职务用房，但其他公务人员有自主权。 德国：实行“官邸制”的对象主要是在任的高级公务员，包括总理、联邦政府各部部长。除了总理等必须居住官邸外，各部部长可以居住官邸，也可以自有或租用住房。 印度：政府在全国设立了 30 多个官邸，这些官邸中大多居住地方领导人。印度上至总统、总理、中央各部委长
9、官、上下两院议员，下至普通公务员、政府雇员、大学校长、记者、艺术家，都可以享受政府提供的住宅。 韩国：只有总统、总理以及国防部长、外交部长四个职位有专门官邸。如韩国的青瓦台总统府和总理公馆。其他高级公务员如国务委员、国会议员、处长（指部级处，如企划预算处） 、各院、部的次长（副部长）、政务次官、秘书室长和前总统秘书官、国会议长、国会副议长及国会议员的秘书室长、辅佐官、交涉团体的政策研究委员在任期间，政府提供官宅，卸任后搬出让给继任官员居住。 古代官邸制 党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出“探索实行官邸制” 。实际上，自秦汉起，中国古代的赴任官员，就由国家提供
10、住房。不过，那时的官员住房不叫“官邸” ，而叫“官舍” 。 “官舍” ，就是官吏的住所，因为常与官衙连在一起，如今日之“机关大院” ，所以有时也兼容办公场所的含义。若用现代语汇表述，大抵就是机关住房的意思。 自秦汉起，各级官员均由国家任命，无论是各地贤能被征辟或举荐到中央当官，或原在京畿居住者被外放到各地当官，大多存在有异地仕宦解决住所的需要。因此，由国家向赴任官员提供住房，大约也就在秦汉之际逐渐趋向制度化。 官吏家属可以随居机关住房 汉书卷三十九记曹参封爵列侯，食邑平阳，但本人先后在齐国和中央任相，其长安的“相舍后园近吏舍，吏舍日饮歌呼”云云。此“相舍”与“吏舍” ，就是相国住宅和吏员宿舍的
11、同义语，当由国家提供。汉高祖刘邦向全国发布同安辑令说：“凡为列侯食邑者，都给印绶佩带，赐给宏敞的住宅俸禄达到二千石级别的将吏，就可迁居长安，赐给次一等的住宅。 ”这当然是开国时期优待功臣的一种措施。 再看汉书卷九十三记，侍中董贤为邀汉哀帝宠信，休假日亦不肯回家与老婆团聚，于是哀帝特许董贤的妻子搬进他在宫中的住所， “若吏妻子居官寺舍” 。根据这一条史料可知，西汉后期，官吏家属可以随居机关住房（官寺舍） ，已经是普遍现象。 太平御览卷四九一引汉书称，光禄大夫魏霸丧妻，其长兄还特意“为（魏）霸娶妻，送至官舍” 。宋书卷四十一记宋武帝生于“丹徒官舍” ，其父刘翘时任晋陵郡功曹。宋史孝宗纪记宋孝宗“生
12、于秀州青杉之官舍” ，其父赵子时在秀州居官。 成都文类记司马光生于郫县官廨，其父时任该县县尉。 曲洧旧闻卷三记，欧阳修也是其父亲任绵州司户参军时“生于司户官舍”的，后人还把这个住宅改为“六一堂” （欧阳修号六一居士） ，以志纪念。被贬官员不得享受官舍待遇 居住官舍不仅是一项福利，也是一种政治待遇。 事实类苑卷十一记，北宋名相寇准受政敌迫害，被贬为衡州司马。衡州府向来不给这种徒有虚名、实受监管者分配住房， “百姓闻之，竞荷瓦木，不督而会，公宇立成” 。眼看其在民众中威望如此之高，政敌又赶快把他迁到雷州，并终于达到令他郁愤而卒的目的。 苏东坡的弟弟苏辙也曾被政敌章某贬到雷州， “不许居官舍，遂僦民
13、屋” 。章某得知后，严令州府究治胆敢借房给“管制分子”居住的民众。后来章也被贬到雷州，碰巧亦向这个人求租房子，对方心有余悸地答复他：“前苏公来，章丞相几破我家，今不可也。 ”此为政治斗争之激烈在住房问题上的反映。 官舍住宅紧张，自降住房标准 地方官连同随任家属免费享用机关住房的传统，一直维持到清朝覆灭（我们可以从辛亥革命时期有关各地光复的报道中看出，清廷的各级地方官多在义军攻打衙署时束手就擒或携眷出逃） 。但京朝官住房的解决方式，却经历了较多的变化。前文说过，两汉时官员多居机关大院，东汉王充论衡诘术篇称：“府廷之内，吏舍比属” （汉时“吏”之概念包含“官”义） ，足见规模之大。 后汉书卷六十四
14、记赵岐的祖父官任御史，故其“生于御史台，因字台卿” ，又可知同居的家属中，甚至包括成年的儿子媳妇。 后汉书卷二十七记，张湛官拜太中大夫， “称疾不朝，居中东门候舍” 。唐李贤注解，洛阳共有十二个城门，中东门是其中之一，门卫编制中有一个秩六百石的候吏，职掌是迎送从此门进出的宾客， “候舍”就是候的住所。张湛以秩二千石的高级官员，不住官舍而自降住房标准，搬到候舍去，其表面理由是既然“称疾不朝” ，就是请长病假不理事，所以不该居住官舍。但递进一层推度，京师官舍紧张恐怕也是一个原因，不如自己识相。 退休离任必须搬离官舍 “屋宇并官所造” ，其性质自然是“官舍”了。若从所有制关系上考察，分布在长安居民区
15、里的京朝官住宅中，还有不少与之同类的情况，就是皇帝为表示对大臣关怀，特赐一部分高级官员携眷入住产业属国有的宅第，一般情况下又随居者的调任、贬谪或告老还乡而收回。 唐语林卷七记，永宁坊有一幢被风水先生称为“金盏地”的住宅，先后有王锷、韩令弘、史宪诚、李载义等许多大臣住过，可知这都是与职务相关的待遇。当然以“赐第”形式化官为私的也有，不过因改朝换代或获罪受处等原因，亦难保永业。如安禄山得志时，玄宗曾“敕于亲仁坊南街造宅堂” ，送给他进京朝见时居住。等他垮台了，房子也就没收了。 家具杂用不许擅自添置、不得带走 住房以外，官吏住所内的一应家具杂物亦由机关按入住者的身份提供。以明代淳安县署为个案，据海瑞
16、集兴革条例载，知县的家具杂用有 63 种 200 余件，县丞、主簿等有 60 种，典史仅 19 种。 洪武时，黄州府有个同知安贞，因“擅造公宇器用” ，被部下吏员向按察司检举，按察司又向中央汇报。朱元璋得知后，为安贞开脱，说是“房宇器用都是公家的，安贞若另迁他官，一样也带不走” （典故纪闻卷四） 。据此可知，给你多少家具，你就使用多少，私自动用公款添买，就是违犯制度。另外，官员调任或退休时，所有家具杂用，都要按清单归还。 萍洲可谈述，王安石从出判江宁府任上自请退休，夫人吴氏把官舍里一张躺习惯的藤床带回了家。未几， “郡吏来索，左右莫敢言” ，只好悄悄地向老爷汇报。王安石知道吴夫人“好洁成癖” ，自己则以邋遢与她“每不相合” ，于是“跣足登床，偃卧良久。吴（夫人）望见，即命送还” 。由此可知，官员搬出公房时不得带走任何公家用品，也是历代的规矩，即使贵为宰相，亦不得违犯。 （本文摘自轻松为官：破解千年隐蔽秩序 ）
