1、香港新移民社会融入的经验与借鉴摘要：当前全国层面的农民工社会融入已经纳入制度化轨道。北京与香港有很多相似之处。本文以香港新移民和北京农民工作为比较对象，旨在通过对香港新移民社会融入经验的梳理，厘清北京农民工社会融入中存在的一些模糊认识，指出制度缺失和文化隔膜是制约北京农民工社会融合的两大问题，应通过社会管理制度创新解决农民工社会融合的制度缺失，通过社会组织模式和服务方式创新解决农民工社会融合的文化隔膜。 关键词：香港新移民；北京农民工；社会融入；比较；反思与借鉴 2012 年初公布的民政部关于促进农民工融入城市社区的意见 ，是中央有关部门就农民工融入社区问题下发的第一个专门性政策文件，该文件首
2、次从国家层面描绘了农民工参与社区生活的“路线图” ，标志着农民工的社会融入已经正式纳入制度化轨道。北京作为中国的首都，农民工政策取向有着风向标的作用。在这样一个农民工数量仍然高达 500 万人以上的特大型国际都市，无论从世界城市发展的要求、 “北京精神”的体现，还是落实国家相关政策来示范全国的角度，都需要从自身的特点出发，有针对性地研究农民工的社会融入问题。 北京与香港有许多相似之处，两者都是具有移民性质的国际大都市，移民主要来自内地；都具有以第三产业为主的产业结构，移民大多从事服务业；都属于资源短缺型城市，具有较强的外部依赖性；对移民都曾经历过由社会排斥到社会接纳以及逐渐融入的认识过程。本文
3、以香港新移民和北京农民工作为比较对象，旨在通过对香港新移民社会融入经验的梳理，厘清北京农民工社会融入中存在的一些模糊认识，提出北京农民工社会融入的框架思路。 一、新移民社会融入的香港经验 1 香港新移民的概念与特征 香港是一个移民城市。1841 年开埠时，本地居民只有 5650 人，而开埠 170 年后的 2011 年，香港人口已达 710 万人，其中半数左右是外来移民，仅 1997 年 7 月2009 年年底，就有超过 62 万的内地居民移居香港。香港特别行政区居民包括永久居民和非永久性居民。依据中华人民共和国香港特别行政区基本法的有关规定，非港出生的中国公民在港居住连续七年以上才能获得永久
4、居留权，成为永久居民。因此，除了旅游访客之外，无论是通过单程证来港定居与家人团聚的合法移民，还是通过优秀人才入境计划、资本投资者入境计划、专业人士来港就业、受养人来港居留者，凡居港时间不满七年者都属于非永久性居民，即新移民范畴。由于通过不同计划的来港学习和就业者大都具有较强的生存能力，通常通过学习、工作或是参加各种社团活动了解香港、融入社会，因此，本文关注的新移民特指根据每日 150 个配额的前往港澳通行证 （文中简称“单程证” ）计划来港定居与家人团聚、未获得永久居民证的内地赴港定居人士。由于申领前往港澳通行证的条件限制在内地居民因夫妻团聚、子女照顾无依靠父母、无依靠老人投靠子女、未成年子女
5、投靠父母等事由申请赴香港或者澳门定居，因此，凭单程证人港的新移民以妇女、儿童和老人为主，而且处于劳动年龄阶段的人士大多文化程度不高，就业技能较弱，抵港后会因为社会制度、文化、居住、经济条件的变化，在诸多方面产生适应困难，因而是香港政府和非政府机构重点扶助的对象。截至 2011 年 2 月底的过去 7 年内，共有 314437 名内地居民持此证抵港。 2 政府与非政府机构在新移民社会融入中的角色和做法 自 1997 年香港回归祖国以来，伴随着内地赴港定居人士的不断增加，香港特别行政区政府与非政府机构通过多种方式建立起真正的伙伴关系，共同致力协助新移民迅速而顺利地融入香港社会。 （1）政府的角色督
6、导、制定政策与资金支持。香港民政事务总署作为民政事务局的执行部门，承担着落实整体施政方针，协助新移民早日融入社会的责任。民政事务总署自 1996 年开始编制新来港定居人士服务指南 （每年修订，2011 年时已是第十五版） ，内容包括香港便览、入境及有关事宜、社会福利服务、教育、就业、职业训练、房屋、医疗服务、家庭计划指导服务、交通、文娱康乐、邮政服务、法律援助及法律咨询服务、香港治安、申述专员公署、紧急事故应变措施、非政府机构和团体、常用电话号码、地图、路线图等 24 项内容，在出入境处和社区免费发放，期望能够帮助新移民了解香港，认识新环境，尽早适应香港的生活。政府在为新移民提供公共服务时，本
7、着公平的原则，确保新移民可以和其他香港市民一样，享受大部分的公共服务。 民政事务总署负责监察和评估提供予新移民的各项服务。总署内设督导委员会，由民政事务总署署长担任主席，成员包括各有关政策局和部门的代表。委员会通过邀请为新移民提供特殊教育及适应性服务的非政府机构出席定期会议，以及定期探访新移民、对新移民开展问卷调查等方式，了解新移民的需要，制订和推行相应的措施和计划来协助他们融入社会。 特区政府对新移民的公共服务包括一般服务和专业服务两大类。一般服务是指只要新移民符合资格要求就有权享用的与香港永久居民同等的公共服务，如住屋、社会福利、就业和健康护理服务。例如来港居住未满 7 年，生活确有困难的
8、新移民可以在获得社会福利署酣隋权后领取综合社会保障援助（文中简称“综援” ） 。从 2003 年政策颁布之日起至2011 年 2 月底，已有 1.7 万新移民获得酌情权领取了综援。此外，政策规定年满 18 岁的新移民有资格申请公屋，并为新来港定居人士提供包括就业转介、选配服务、就业辅导课程等免费就业服务。专业服务主要包括教育服务、社会福利援助、协助就业和协助新移民获得适当和可以负担的房屋居住等。教育服务是针对新移民中的学龄儿童使之尽快适应香港教育体系的专业性服务，内容丰富、考虑周全，包括协助安排入学、适应及英语延续课程、课程指引、15 岁以上新来港青少年的教育、校内辅导服务、学校为本的支持计划
9、、短期全日制课程以及提供学位等。社会福利援助主要是对香港国际社会服务社进行资助，使其为有需要的新移民提供相关服务，而其服务方式以免费为主。同时与香港社会服务联会和各有关非政府机构保持定期联系，鼓励这些机构在提供服务时顾及新移民的需要。协助就业旨在通过就业辅导中心，专为新移民提供切合他们需要的全面就业辅导服务，让新移民更清楚地了解香港的就业市场，以便他们能在求职前做好准备，并于就业后迅速适应新工作。 特区政府还不断推出新的支持新移民社会融入的计划和措施。例如：为鼓励在四个偏远地区（包括元朗、屯门、北区和离岛）居住的失业人士及低收入雇员求职和跨区工作，2007 年政府推出“交通费支援计划” ，提供
10、有时限的“求职津贴”和“跨区交通津贴” 。2011 年 4 月 1 日在民政事务总署成立专职队伍帮助新移民，并在当年推出三项主要措施：一是在新移民服务需求较大的观塘、深水埗、黄大仙、葵青、元朗及离岛六个地区，推行融入社区计划。通过与地方团体和非政府组织合作，举办更多切合新移民需要的活动，协助他们早日融入香港社会。二是推行“大使”计划，安排与服务对象背景相似的“过来人” ，主动帮助服务对象，并起到上通下达的作用，为需要帮助的服务对象寻求政府支持。三是与非政府组织合作，为内地准备来港人士举办活动，安排曾经的新来港人士与准来港人士分享经验，让他们在来港前对新环境有更多的了解，帮助做一些“期望管理”
11、。 为新移民提供一系列资助也是特区政府的一项重要职能。例如：2004/2005 财政年度，特区政府为新移民提供的综合社会保障援助达到178.89 亿港元。在 2007/2008 财政年度，民政事务总署增拨资源，委托香港国际社会服务社，为内地新移民，尤其是居住在天水围的新移民提供以地区为本的服务，包括亲子营、情绪支援、辅导服务等，协助建立融洽和谐的家庭，提升社区凝聚力。由 2008/2009 财政年度起计的 3年内，政府每年向来港定居少于 7 年的受助人发放的综援开支分别约为10.2 亿元、8.7 亿元及 6.4 亿元（港币） 。香港关爱基金是根据民政事务局局长法团条例 （第 1044 章）而成
12、立的信托基金，信托人是民政事务局局长法团。基金成立的主要目的是为经济上有困难的市民提供援助，特别是那些未能纳入社会安全网，或身处安全网内却又有一些特殊需要未能受到照顾的人。2011 年香港关爱基金推出了 10 个援助项目，其中包括资助新移民中的低收入者和非在校人士，帮助其进修或就业。同时，从 2011 年 10 月 3 日起接受低收入家庭中的 18 岁以上新移民申领 6000元（港币）津贴，估计有 23 万人受惠，涉及金额近 14 亿元（港币） 。 为了推动政府、商界和 NGO 三方合作，建立伙伴关系，共同扶助弱势社会群体，香港政府设立“携手扶弱基金” 。非政府福利机构如获得商业机构现金或实物
13、捐赠给该基金认可的计划，政府会给予等额的资助，以鼓励商界承担更大的社会责任。 （2）非政府机构的角色为新移民提供全方位福利服务。香港福利服务的供给者以非政府机构为主，政府的作用相对较小。据香港福利署负责人估计，政府供给的服务量大约占 10%15%，其余 85%90%都由非政府组织供给。因此，许多涉及新移民的社会福利服务都是通过各种形式的非政府机构来实现的。新移民服务除了获取政府资金支持外，香港赛马会慈善信托基金和公益金等也拨款支持非政府机构开展新移民的教育、就业计划和义工服务。 在香港，非政府机构可以注册为社团，也可以注册为公司。大多数非政府机构为了避免承担无限责任，都会选择注册成为有限责任公
14、司。无论哪种注册方式，手续都很简单，都可向税务局申请认定为免税慈善团体。在香港至少有 32 家专门为新移民提供不同类型服务的非政府机构，他们的分支机构遍布香港 18 个区。其中香港国际社会服务社自 20 世纪70 年代初以来一直得到福利署的资助，为有需要的新来港人士提供服务。该服务社所提供的服务包括：在罗湖入境处设抵港咨询及转介服务；在入境处的人事登记处（九龙办事处）为申领香港身份证的新来港人士提供咨询及数据查询服务；举办适应课程，以协助新来港人士认识本地小区及适应本地生活；为不谙广东话的新来港人士举办初级广东话班；开展义工服务和编印新民通讯 ，等等。香港新移民服务协会、新生活专线和同根社（新
15、来港妇女自助组织）也属于专为新移民提供服务的非政府机构。 前面提到的民政事务处在观塘、深水埗等六个地区推行的融入社区计划，是由包括明爱牛头角小区中心、基督教励行会、新家园协会、香港单亲协会、香港家庭福利会、香港小童群益会、邻舍辅导会东涌综合中心、香港圣公会东涌综合服务中心、长洲乡事委员会青年综合服务中心、香港职业发展服务处、美差会潮浸服务联会、天水围妇联等多家非政府机构与政府合作开展的，内容涉及社工辅导、功课及成长辅导、工作技能训练、互助支持网络、家庭环保爱绿行动、嘉年华会、茶座及认识香港系列的参观活动。除此之外，还有一些为特定群体服务的项目，例如通过历奇活动、艺术工作坊、小区服务等一连串活动
16、，增强新来港青少年的自信心、表达能力及人际沟通能力，协助新来港青少年建立对香港及小区的归属感。通过专题讲座、才艺发展小组、语文小组及亲子家庭活动等，协助新移民，特别是妇女及儿童，尽快适应香港生活，增强其个人及家庭抗逆能力，预防家庭问题。通过招募本地及来港定居时间超过三年，对小区有较深认识的妇女担任“启航员” ，以一对一的方式协助内地新来港妇女适应在港生活，通过“睦邻友爱，互相扶持”的方式，协助她们早日融入社区。通过各类自我增值培训活动（英语班、计算机班、化妆技巧班及义工训练计划） 、小区教育、家庭共融活动、探索香港及促进婚姻关系的活动等，扩展新移民的社交范围，提升他们的自信心和求职技能，加强他
17、们对香港的认识以及对小区的归属感和责任感，建立人际互助网络以及提升家庭关系，等等。 二、启迪与反思 客观地说，由于香港和北京所处的制度环境和经济发展阶段不同，本文所指的香港新移民与内地的农民工并不是一个社会身份完全对等的比较对象，如果从经济活动能力和社会适应能力而言，当下内地农民工群体的生存能力要强于现今的香港新移民。之所以把香港新移民和内地农民工作为比较对象，主要是相对于知识群体或是白领阶层的社会竞争力而言，他们同属于弱势群体，除了个人努力之外，需要政府和社会给予更多的支持和关爱。虽然目前国内农民工社会融入的大环境已经形成，但就北京而言，农民工的社会融入仍然存在认识上的困惑和行动上的迟缓，而
18、香港的实践给我们以启示，甚至解答了某些争论已久的疑惑。 1 承认农民工不可或缺的地位是其社会融入的基本前提 关于农民工在流入地城市中的角色定位一直是一个争论不休的话题，是“拾遗补缺”还是“不可或缺”决定着城市对农民工的社会接纳程度。十几年来，人们习惯用农民工对城市发展产生的正面和负面作用来评价农民工，其结果在各个城市如出一辙：“经济正面、社会负面” 。如果说，20 世纪 80 年代中期到 21 世纪初，城市建设的全面推进与传统经济的高速发展吸引了数百万农民工进京打工，农民工成为北京经济发展中不可或缺的力量尚能得到社会的基本认同，那么，伴随着北京产业结构的提升、人才价值的凸显和城市资源环境承载压
19、力的增大，近年来对农民工“挤占公共资源、加大社会成本”的质疑声不绝于耳，则在一定程度上影响了政府的决策。 有资料表明，一些大量接受移民的国家曾就移民应否与本地人享有同等福利，以及他们的缴税是否足以承担其社会成本展开激辩。这类辩论往往出于政治动机，流于情绪，更由于有关的研究凤毛麟角，因而论据薄弱。而考察上述问题的关键是要考察移民的流入对本地人工资和就业的影响，即移民和本地人在生产作业上属于替代性还是互补性。香港学者的理论和实证研究表明，就短期而言，除非移民泛滥，否则移民对本地劳动力市场的工资和就业影响甚微，长期的影响肯定就更微不足道。针对不少人担心移民依赖公共援助、大量使用公用品导致挤迫，令社会
20、需要多支付成本，学者也给出了答案，认为只要维持或收紧公共援助和公共房屋的资格规定，增加移民对本地人总的来说是利大于弊，副作用很少。通过香港的经验，我们不难发现，与北京市民相比，北京的农民工从职业上讲是互补性的，即他们所从事的工作大多是北京市民不愿做的；从作用上讲是离不开的，即是城市发展不可或缺的。自 2004 年以来，北京市人力资源供给一直呈现“供给短缺”的状况，2011 年四个季度的求人倍率都在 3 以上，且需求大于供给缺口最大的十个职业中，多年来一直是以传统服务业为主。由于户籍制度的门槛限制，外地农民工既没有资格在失业后享受北京城市居民最低生活保障待遇，也无法纳入公租房的配给计划。可见，在
21、现今的制度框架下，简单地将农民工视为城市的“包袱”予以排斥，既无理论依据，更无实践检验。资源环境承载能力有限是北京和香港面临的共同问题。虽然北京不能像香港那样以每日配额的方式限制新移民进入，但是相对而言，进入北京的农民工基本是农村的精英，是北京经济发展中不可或缺的力量，即使需要调控人口规模，也应该从产业结构调整人手，而不能带有标签地指定调控某一社会群体。 2 农民工社会融入需要制度创新 纵观世界移民史，移民大都经历了由社会排斥到社会接纳再到社会融入的过程，其中既有伴随时间的推移，移民通过自我奋斗和努力提升经济社会地位而得到社会认同的因素，也与移民政策由被动接纳到主动创新有密切关系。香港的经验表
22、明，新移民的社会融入需要一系列的制度保障。客观地说，作为流动人口的重要组成部分，北京农民工的服务管理工作一直走在全国前列，2006 年北京在全国率先提出了具有战略意义的流动人口管理理念的“五个转变” ，并建立了“党政社垂直领导，人房业齐抓共治”的流动人口北京模式。但是，受城市人口规模调控思路下流动人口与户籍人口区别对待社会政策的影响，农民工的社会融入与十八大提出的“权利公平、机会公平、规则公平”仍然存在明显的差距。一是管理体制不适应。北京实行户籍人口和流动人口分管的社会管理体制，政府对流动人口只有行政管理经费支持，没有服务经费支持。由于农民工在社会生活中缺少主体地位，客观上导致了农民工的边缘化地位。
