1、香港公屋制度对国内保障性住房制度的启示摘要：现今，国内已基本建立了保障性住房供应体系和保障性住房需求支持体系，初步形成了以经济适用房和廉租住房为主体的住房保障制度，在一定程度上缓解了城市“双困户”的居住困境，各地也逐步形成了符合本地特点的住房保障模式。建立健全廉租住房制度是解决城市新贫困人口的重要途径，住房制度改革的一个重要因素。本文着重分析了香港公屋制度的具体特点，在借鉴香港公屋制经验的基础上，根据国内情况提出了解决国内廉租房制度现存问题的具体措施。 关键词：香港公屋制度；保障性住房；制度创新 一、香港公屋制度的特点 香港政府在解决低收入者住房问题的福利举措上，公屋制度之所以够得到健康良好地
2、运作，与其配备有一套完整的制度规范密切相关。这些制度包括：公屋的建设政策，细致的公屋立法，公开、透明、高效、专业化的运营管理制度，严格的违规惩戒措施，有效的资金安排以及不断完善的准入与退出机制等等。香港公屋制度的完善，不仅缓和了贫富悬殊问题，提高了普通老百姓的生活标准，而且为中低等收入家庭提供了基本保障，同时还增强了社会阶层的流动性。 1.公屋的建设政策 香港的公共房屋所采取的是房屋委员会“四统一”的高度集权政策：（1）统一的规划。建屋规划由于受土地供应的控制，每年供应多少土地是由政府和立法会决定，而房委会则根据市场需求在规定范围内制定年度建房计划和 5 年、10 年的中长远规划。 （2）统一
3、的建造。全香港的公屋都是由房屋委员会下属的机构统一兴建。还有一部分由房屋委员会分配给私营开发商兴建，完成后按规定价格由房屋委员会收回。无论是房屋委员会还是由开发商都要按照房屋委员会规定的单位面积和标准去兴建。 （3）统一的编配。香港公屋被分为好几个档次，申请的市民要遵照政府规定的公共租屋的入住条件或者购置居屋的相关准则向房屋委员会提出申请。通过审查后，会由房委会公开其编号，排队统一轮候，然后按号入住，或是公开抽签挑选购置居屋。 （4）统一的管理。香港全部的公屋都是房屋署管理负责管理，并且制定屋村有关方面的政策、处理公屋的申请、登记与注册，住宅与商业楼宇等的统筹分配、清洁屋村的布置，最主要的“居
4、者有其屋计划”的筹划与兴建以及相应的屋苑管理。 2.细致的房屋条例 香港公屋的健康发展有赖于其严密细致的立法。早于 1973 年 4 月，香港就出台了房屋条例 ，根据该条例设立房屋委员会，且对其工作及一切有关事项加以规定。房屋委员会的工作依据是公营房屋政策 ，它分为三个部分：甲部包括公屋的申请和调迁及资助置业计划；乙部包括房屋管理及租金等政策；丙部包括房屋署的服务对象相应的权利和责任及公众查询。其中甲部不仅地明确规定了申请者的资格标准，还把申请者详细分类，细致规定了有关安置而受清拆影响的居民、长者，并且体恤安置者在申请过程中遇到的具体问题。而乙部则更是详尽地规定了涉及公屋管理的各个方面，比如像
5、屋内的晾衣装置、保安服务及设施、使用共同道路及泊车设施等问题都分别制定了专门的章节。 3.严厉的惩罚措施和香港的公屋分配政策 为了减少滥用申请和居住公屋的行为，实现公屋公共福利的宗旨，香港特区政府建立了完善的惩处条例和退出条例。此举明确地列举了公屋滥用的情形，包括：将公共屋苑分租或者转租其他人士、把房子当货仓使用、在公共屋苑内进行聚赌、色情等不合法行为、申报虚假资料或资产入息等。根据惩处及退出条例，对于滥用公屋的市民，除了需要接受法律惩处外（香港的房屋条例规定，任何人士如若故意向房屋委员会虚报资料，即属违法，若一经定罪，可判罚款两万港元及监禁六个月） ，而且还必须即时强制退出公屋。 另外，房屋
6、署会按照申请人士所在地区和公屋轮候册的先后次序严格执行。还有房屋署不会优先考虑申请人所提出的理由而做出优先分配房屋的安排，但是为了照顾一些特殊群体（如残疾人士等） ，政府准备了多种配屋计划。 4.有效的资金安排 充足稳定的资金是公共房屋成功发展的必要条件。香港公共屋苑的建设资金主要来源有如下两个：（1）通过政府优惠政策，如免费拨地、拨出资本和提供低息贷款；（2）房屋委员会可通过出租公屋及其附属商业楼宇或出售自置居所单位所获得的维护及兴建公屋所需的资金。房屋委员会的经常性收入主要是公共屋苑的租金收入、公共房屋配套的商业写字楼租金收入以及出售居屋的收入。在制定租金时，房屋委员会主要考虑租户的承受能
7、力，以此来制定公共屋苑租金的标准。其他因素则涵盖房屋的价值、通胀率的程度、差饷， 以及维修和管理费用。 由于房屋委员会长时间奉行低租金的政策，因此其一直以赤字运行，需要给与公屋系统巨额补贴。而房屋委员会主要是通过兴建公屋的巨大资本开支和补贴公屋日常营运的长期巨额赤字这两种途径来补贴公屋：（1）按接近市值出租公共房屋附属的非住宅设施和商业设施，如停车场、车位、街市铺位和商场铺位。 （2）通过各种自置居所计划出售房屋。从1978 年开始，房屋委员会通过了“居者有其屋计划” 、私人机构参与兴建居屋和公共屋苑的计划， 以及混合发展等各项政府资助计划帮助市民自置房屋，总共推出了超过 61.2 万个房屋单
8、位（1997 年） ，并且大部分都打折出售给符合居住资格的市民。 5.不断完善的准入与退出机制 准入机制：入住公屋的家庭需要先登记在公屋轮候册上，然后接受家庭收入和资产的审查；若申请人是虚报漏报虚假或不全资料，房屋委员会可立马终止其合约，并可根据法律的规定提出检控。 退出机制：从 1987 年 4 月起，房屋委员会开始实行“公屋住户资助政策” ，通过减少对经济收入相对较好的租户的资助，确保房屋的资助能够给予真正有需要的市民。在 1996 年 4 月，房屋委员会通过了“维护公屋资源合理分配的政策”的条例，规定了用收入和净资产值这两项来衡量公共屋苑的家庭是否还能继续享有公共屋苑资助的资格。如果公共
9、屋苑的住户其家庭收入或拥有的净资产均超出所规定的标准，或不申报相关资产，则相应的惩罚措施是必须缴纳相当于私人楼宇的市值租金，并且还要在一年内搬离所住的单位。 最近，港府改组了房委会，财务上更作了进一步安排。由香港政府拨出 270 亿港元给房屋委员会作为无需偿还的永久资本，其中 130 亿为房屋委员会尚未还清的贷款（即免了房委会之前的贷款额） ，40 亿为居屋的基金， 100 亿为房屋委员会未来所需现金。房屋委员会从此后，将依赖这资本，自负盈亏。若经营过程中，出现财政赤字，只能通过增加租金及售价的办法。所以，房屋委员会实际上已经是香港的“国有企业” 。 二、香港公屋制度模式对国内保障性住房制度的
10、启示 1.避免出现高容积率的“陷阱” 如今香港遍地都是高楼大厦，普通市民则蜗居在通透性十分低下的钢筋水泥森林里，但房价却没有因为容积率的提高而下降，为此大部分中下层市民甚至还要为拥有这样的“鸽子笼”而拼搏一辈子，实际上却是终身沦为政府和开发商打工仔，和中国版“蜗居”和“大学生蚁族”有着十分相类似的情况。这显然是一种政府和少数开发商双赢、平民百姓皆输的模式。先掠夺后补偿的香港公屋福利模式，用等式表达就是： “政府土地收益+房地产业暴利+税收=全民置业痛苦+环境恶化+政府追加投入” 需要警惕的是，国内城市在城市化建设过程中也在不自觉的拷贝和复制旧时的香港（曼哈顿）模式，即为换取所谓的 GDP，通过
11、破坏历史和透支未来的大拆大建方式。城市规划还是停留于表面的“气派” 、 “高容积率” ，实际上却是高污染高能耗的初级阶段。各主要城市为了争取区域性中心，一味扩建摩天大楼，殊不知城市的竞争力不来自于摩天大楼，而是相匹配的硬件和软件。全国一百多座主要城市都在逐渐变成一个摸样，如大连大力打造的“北方香港” 。 与香港情况相类似，目前的房地产实质是“以资源和空间套利投机” ，为特权阶层权利寻租提供了保障的核心行业。各主要城市，在没有远见的城市规划下无节制地扩张，对水电以及矿产资源进行掠夺式的透支，通过透支后代资源以满足自己的欲望，靠大兴土木来掠夺公共资源和百姓的私有财产。目前，全国有十几座城市都建设了
12、区域性中心，几乎每座地级市都规划了各式各样的 CBD。近几年，围绕圈地、拆迁、炒地皮的地产公司如雨后春笋般冒出，而且大部分都是“壳公司” ，在盲目无节制的扩张中，开发商的利润主要取决于投入的资本，金融机构更是在利益的驱使下助纣为虐，肆意鼓吹房地产泡沫。 2.可借鉴的香港领汇模式 所谓的“领汇模式”即香港政府把其下合适的商业地产分拆并上市，接着建立与领汇相类似的房地产投资信托基金，简称 REITs。然后给专业的机构营运和管理，所得的资金用于建设公共屋苑（相当于内地廉租房）等保障性住房，取得高回报以及提高社会福利。房屋委员会拥有公屋附近建有大量商场以及停车场等配套设施，为了分拆并且出售这类带有停车
13、场和零售商场等商业性质的资产时，成立了香港首个以房地产投资信托基金的基金，即领汇模式。 与一般房地产投资信托基金相对比，领汇有其两大特点：第一，内部管理模式是领汇模式的管理形式。目前全世界的房地产投资信托基金主要是委托给与基金无关联的证券经理人或基金信托管理人代为管理。而基金持有者又是所在管理机构的，双方利益相同。第二，领汇旗下的商场等物业是以基层消费者为主要目标群。这些基层市民居住在这些物业附近，大约占到香港人口的近 40%。如果按楼面实际面积去计算，领汇有大于 1200 万平方英尺（约合 111.3 万平方米）的零售配套设施，也是香港本土最大的零售业拥有者。 因此，内地应该参考“领汇模式”
14、上市的经验，有意向的去选择的一些资质较好的开发商或房地产公司并成立相关的房地产投资信托基金，并达到为建设保障房筹集资金的目的。 “领汇模式”适合采用商业模式，因为这类房地产的回报率足够吸引投资者购买相关的基金，使其上市后可以更好地发展。由于上市后的信托基金可以翻新房屋委员会旗下的商场及其配套设施，吸引大量的顾客，提高购物商场的地产价值，从而提高信托基金在上市后的定价，因此，房屋委员会选择使用“领汇模式” ，不仅盘活更新了资产，也为公屋建设筹集了部分资金。 鉴于国内在建设保障房时很少建设相对应的配套商场，因此现在较难通过分拆的方式出售商场来达到上市的目的，因此建议当地政府应该通过选择写字楼或其他
15、类型房地产来分拆上市，在上市时则应明确规定所筹到的资金只能限用于建设保障房。 “领汇模式”如若能在国内试行，不仅可以帮助保障房建设融资，而且还有三大好处： （1）利于资产的盘活。上市后的基金将提升资产项目，优化零售餐饮和商场的配套设施，并增加了居民消费欲望，以及创造更多岗位。 （2）提供中小投资人士和机构一个既稳定回报率又高且风险较低的方法。有关数据表明，REITs 在上市五年以来，其盈利状况持续增长，并且股价翻了接近两倍，2010 财政年度的收益上升 11.8%，达 59.9 亿港元。 （3）高透明度。根据香港现行的法律法规，房地产信托投资基金至少要有百分之九十的税后净收入用于派发股息和分红
16、，而 REITs 则是将百分之百的税后净收入用于派发股息和分红。 3.加强廉租房制度管理 为了减少滥用申请和居住公屋的行为，实现公屋公共福利的宗旨，香港特区政府通过制定细致的房屋条例、严格而完善的准入与退出机制、严厉的惩罚措施来保证申请和居住公屋的公平、公正与公开。内地的廉租房制度与香港公屋制度相似，也是实现住房公共福利的重要手段。为保证廉租住房规范、合理分配，杜绝其分配中的不正之风和不符合廉租住房分配资格的居民寻租行为，政府必须在廉租住房建设、分配和管理中建立严密的监控制度，确保廉租住房真正使低收入家庭得到保障。 （1）要放宽申请的条件，扩大廉租房申请的范围。既然具有城市户口的低收入群体可以入住廉租房，那么城市中大量流动的非户籍人群也可以租住廉租房，因为国内大部分城市的外来人口，尤其是一线城市，有一部分比例的人群属于低收入人群。因此，解决外来低收入人群的安居问题，将对国内社会与经济的可持续发展起到至关重要的作用。
