1、高危行业农民工权利保护长效机制构建研究摘 要： 随着工业化、城镇化进程的加快，农民工已经成为煤矿、建筑施工等高危行业的主力军。与其他行业相比，高危行业农民工普遍存在年龄、学历等方面的劣势，权利保护意识十分淡薄，权利保护问题更为突出。高危行业农民工权利的保护是一个复杂的社会系统工程，需要全社会的共同努力，当务之急是要建立一套保护高危行业农民工权利的长效机制。关键词：农民工；权利保护；高危行业；长效机制 中图分类号： D9 文献标识码：A 文章编号：16723198（2014）06015702 1 高危行业农民工权利保护现状与问题 1.1 高危行业的界定 由于不同国家或地区对高危行业界定的标准和范
2、围不尽相同，因此尚缺乏一个统一的定义。在我国，高危行业通常是指生产危险系数较高，容易对人身、财产以及环境等造成较大危害性的行业。国内对高危行业最早作出相关规定的是民法通则第 123 条，根据该条规定，高危行业主要限于“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的行业” 。此后，高危行业的适用范围开始不断扩大。根据 2006 年财政部发布的高危行业企业安全生产费用财务管理暂行办法规定，高危行业包括：煤矿开采行业、非煤矿山行业、烟花爆竹行业、危险化学品行业、民用爆破行业、建筑行业和交通行业。2012 年，财政部、安全监管总局印发了企业安全生产费用提取和使用管理办法
3、 ，将冶金、机械制造、武器装备研制纳入了高危行业的范围，从而使高危行业的数量增加到了 9 个，即煤炭生产、非煤矿山开采、建设工程施工、危险品生产与储存、交通运输、烟花爆竹生产、冶金、机械制造、武器装备研制生产与试验（含民用航空及核燃料） 。 1.2 高危行业农民工权利保护现状与问题 随着我国工业化、城镇化进程的不断加快，农民工正成为高危行业发展的重要力量。据统计，2010 年底，我国农民工总数达 2.42 亿人，在高危行业，农民工占到了总用工量的 60%以上，在建筑行业更是高达 80%以上。与此同时，高危行业农民工权利保护问题越来越突出，主要表现为：一方面，高危行业农民工的生命健康权得不到有效
4、保障。近几年发生的生产安全事故，高危行业农民工死亡占到总数的七成，每年职业伤害、职业病新发病例和死亡人员中，半数以上是高危行业农民工。另一方面，高危行业农民工合法劳动权益屡遭侵害，高危行业农民工劳动合同签订率低且不规范，参加社会保险的比例较低，劳动强度大，休息休假权得不到保障，劳动条件差，缺乏必要的安全防护措施，部分企业随意克扣工资、欠薪逃匿的现象大量存在。 从宁波市来看，在建筑施工、危险化学品、烟花爆竹和非煤矿山等高危行业中，农民工占据了相当大的比例，其中建筑施工行业中农民工比例达到 80%以上，而非煤矿山和烟花爆竹行业农民工比例高达 90%以上。近年来，宁波市加大了对农民工的保护力度，但农
5、民工尤其是高危行业农民工权利受到侵害的情况仍较为突出。以建筑行业为例，宁波市先后实行了工资保证金制度、社会保险制度和工资担保制度等措施，相关部门也加大了执法和监督力度，但农民工权利保护问题仍十分突出。据宁波市审计局 2011 年的审计调查显示，宁波市建筑业农民工参加社会保险比例较低，劳动合同签订率低，劳动时间超时，按月发放工资难以保证等问题。在其他高危行业，这些问题也同样存在。总的来说，目前高危行业农民工权利保护存在的主要问题是：民主政治权利被边缘化、社会经济权利不平等、文化权利缺失严重。 在民主政治权利方面，根据宪法和相关法律规定，农民工同样享有参与国家政治生活的各项权利，包括：选举权和被选
6、举权；言论、出版、集会、结社、游行、示威等自由。但是，农民工的这些民主政治权利实际上已经虚无化了。首先，农民工的选举权和被选举权缺席。一方面，农民工背井离乡，受时间和经济所限，根本无法回家参加村委会选举和乡镇人大代表选举，成为乡村选举中的边缘人，选举权和被选举权基本上被边缘化了；另一方面，受户籍限制，农民工实际上是城市政治生活的“局外人” ，作为公民的选举权和被选举权在城市中没有体现出来，没有资格参与城市的各项管理生活。其次，农民工维权组织缺位。绝大多数高危行业农民工在城市没有自己的维权组织，即便有，也都是临时性的，并且难以得到相应的扶持。此外，农民工没有发表自己意见的渠道，其权益通常只能通过
7、其他阶层和间接渠道表达出来，缺乏可以与其他阶层进行平等对话的话语权。 在社会经济权利方面，宪法和法律规定的劳动权利难以得到真正的实现。高危行业农民工工作环境恶劣、缺乏劳动保护，劳动安全无保障；自由择业权和平等就业权受到诸多歧视；不按时发放工资甚至随意克扣工资现象突出，劳动报酬权受到严重侵害；没有节假日、超时劳动现象严重，休息休假权利无法得到保障。以宁波市建筑施工行业为例，农民工劳动安全保护得不到有效保障，工资未能按月足额发放，劳动合同签订率低，社会保险基本没有办理。 在文化权利方面，农民工文化权利缺乏基本保证。文化权利是宪法规定的一项基本权利，也是农民工融入城市的基本前提。目前，高危行业农民工
8、文化权利保障机制不健全，实现机制运行不顺畅，突出表现在：第一，高危行业农民工的自身职业教育缺乏制度和经费保障。第二，高危行业农民工子女的教育权在城市得不到保证。 2 高危行业农民工权利保护缺失的原因剖析 造成当前我国高危行业农民工权利保护缺失的原因是多方面的，既有制度、体制、观念方面的社会原因，也有农民工自身的原因。当然，社会原因是根源。 2.1 社会原因 首先，城乡分割的二元社会结构是造成高危行业农民工权利保护缺失的最根本原因。这种二元结构以户籍制度为核心，涵盖了教育、社会保障和公共投入等各方面，人为地在城市和农村之间制造了两个在政治、经济、社会和文化权利上有着重大差别的社会等级。这种城乡分
9、割的二元社会结构及支撑其的诸多制度安排给农民工的流动造成了极大的体制性障碍，造成对我国农民工的诸多歧视性待遇。 其次，法律制度供给不足和实施不力是导致高危行业农民工权利受到侵害的重要原因。一是现行立法不完善。现行的劳动法律法规存在缺陷，缺少针对高危农民工权利特点的具体规定，并且法律规定的保护力度不够。二是行政执法不力。劳动监察执法不到位，执法程序和手段不完善，劳动争议处理程序不当直接影响了高危行业农民工权利的保护。三是司法救济不力。现实中却存在着诉讼费用高、诉讼周期长、举证难、执行难等障碍，造成救济的成本高昂和效率低下，高危行业农民工维权成本很高，对司法救济的信心不足。 此外，中国传统文化中的
10、人治、等级观念根深蒂固，缺乏平等的法治理念，这也使得高危行业农民工的权利容易受到忽视，没有引起社会应有的重视。 2.2 农民工自身原因 从事高危行业的农民工年龄基本在四十岁以上，文化教育程度普遍较低，大部分在初中及以下水平，基本上没有经历过专门的劳动技能训练，劳动能力较低，他们的就业范围受到极大的限制，通常只能从事脏、乱、差的简单繁重的体力劳动。另一方面，高危行业农民工的流动性较强，社会组织化程度低，找工作时具有很大的盲目性和随意性，而在权利受到侵害时又缺乏工会等权利保护组织的必要救助。此外，高危行业农民工的权利保护意识十分缺乏。由于受教育程度低，法律知识欠缺，农民工的权利意识和概念模糊，很多
11、人甚至不知道自己享有哪些权利，无法判断权利被侵害的事实和程度，也不太清楚权利救济的渠道和方式，当然更谈不上运用法律手段维护自身的合法权益了。 3 高危行业农民工权利保护长效机制的构建 高危行业农民工权利的保护是一个复杂的社会系统工程，需要全社会的共同努力，当务之急是要建立一套保护高危行业农民工权利的长效机制。 3.1 法律机制 当前高危行业农民工权利保护的突出问题是立法不完善、执法不力和司法救济不力，这些问题归根结底是一个法律问题，必须在法律的框架体系内加以解决。因此，高危行业农民工权利保护长效机制的基石性问题是构建多层次的法律架构，关键在于以宪法和法律为依据，以户籍制度改革为突破口，以强化政
12、府责任为重点，以司法救济为后盾，构建包括立法、执法、司法在内的一体化的农民工权益保障法律体系。首先是要修改和完善国家与地方相关立法，废除对农民工歧视性的法律规定，恢复农民工在法律上的平等主体地位；其次是要强化政府责任，明确政府和相关企业在高危行业农民工权利保护上的义务，切实维护高危行业农民工的合法权益；最后是要完善救济制度，使高危行业农民工在权利受到侵犯时能够获得公平有效的及时救济。 3.2 组织机制 高危行业农民工权利保护长效机制的组织保障是工会职能的复位和职工代表大会地位的提升。作为职工自愿结合的工人阶级的群众组织，工会的基本职责是维护职工合法权益。但长期以来，农民工加入工会的制度性障碍未
13、能得到根本的清除，各级工会组织不太愿意将农民工纳入这一组织系统中，工会也未能在维护农民工合法权益方面发挥出应有的作用，导致工会对高危行业农民工基本上缺乏吸引力和凝聚力。为此，各级工会组织必须转变理念，创新农民工入会方式，完善会员会籍管理制度，构建城乡一体化的农民工流动会员管理服务工作机制，最大限度地将高危行业农民工吸收工会组织中来，使工会真正成为农民工集体劳动权的代表者。此外，在农民工相对固定的高危行业企业中，进一步提升职工代表大会的地位，工会要依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督。 3.3 社会保障机制 当前，高危行业农民工社会保障程度不高，社会保障体系不健全。主要表现为：
14、社会保险覆盖率不高，工伤保险、人身意外伤害保险、安平责险、雇主责任险等多个险种并存，各个险种功能单一且存在重复交叉；社会救济渠道不畅通；社会福利基本上享受不到等。针对这些问题，必须加快建立符合高危行业农民工特点的分层次的社会保障制度，核心内容是完善社会保险制度。一是要整合现有的保险品种，建立统一的安全生产责任保险；二是构建以工伤保险为基础，强制雇主责任保险为核心，意外伤害保险为补充的高危行业保险保障体系。 3.4 救济机制 救济机制是高危行业农民工权利受到侵害时的重要弥补手段。具体包括：行政救济、合同救济和司法救济。在行政救济方面，应该不断强化政府的执法责任，切实加强对农民工权利的保护，劳动监
15、察部门应加大案件查处力度，劳动仲裁部门应简化仲裁程序，积极探索高危行业联动制度，为权利受侵害的高危行业农民工提供有效的行政救济渠道。在合同救济方面，建立和完善集体合同制度，纠正劳动合同中的“霸王条款” ，切实保障高危行业农民工的平等地位。在司法救济方面，完善司法救助制度，建立适当的律师法律援助和诉讼仲裁费用的减免制度，简化劳动案件的诉讼程序，实行劳动仲裁、法律援助和司法救助的无缝对接，使高危行业农民工接近司法的权利能够得到切实的实现。 3.5 监督机制 建立以预防为主的群众安全生产监督机制，健全高危行业农民工内部安全监督网络体系，发挥人大代表、新闻媒体等的外部监督作用。高危行业主管部门应加强对
16、相关企业的监督管理，检查其与工人的合同签订情况，强化信息公开制度，建设诚信体系，对违法企业及负责人进行依法惩处。 参考文献 1甬审公告（2011）9 号（总第 72 号）宁波市审计局关于宁波建筑行业农民工合法权益保障情况的专项审计调查结果公告EB/OL.http：/ 2沈立人.中国农民工M.北京：民主与法制出版社，2005：240. 3黄进才.试论农民工权利的边缘化及法律应对之策J.理论与改革，2010， （02）：131133. 4蓝春娣，任保平.关于农民工社会保障问题的思考J.社会科学研究，2004， （05）：106111. 5付健健.我国高危行业保险保障体系浅探J.上海保险，2009， （01）：2528.
