1、 1 审计研究报告 第 12 期 审计署审计科研所 2017 年 6 月 29日 美国监察长办公室及其与 美国审计署的关系研究 2 内 容 摘 要 在美国的审计监督体系中，监察长办公室与审计署是最重要的两个机构，多年来，监察长办公室与审计署在服务国家战略目标，推动政策实施和完善，强化监督问责，促进联邦政府改进管理、提高绩效、加强内部控制等方面发挥了重要作用。本报告在介绍监察长办公室的主要职责、独立地位、机构设置和人员配备、工作开展及报告发布，以及监察长正 直与效率委员会基本情况的同时，分析了监察长办公室与美国审计署之间的关系，结合我国实际，得出了一些有益的启示。 美国监察长办公室既有内部审计的
2、内向性服务属性，又有较强的独立性；监察长办公室在执行审计业务时要遵循审计署制定的审计准则，审计署可审查监察长办公室遵循审计准则的情况，检查监察长办公室开展的审计工作；审计署内部设立监察长办公室，对审计署的项目和日常工作的管理情况进行调查和报告；监察长办公室与审计署在业务上虽有交叉，但相互协调配合，较好地避免了重复审计及审计监督不到位的情况。 我国政府部门内部审计机构虽然 在体制机制上与美国监察长办公室有不同之处，但两者均是组织治理的重要环节，均在组织内部开展审计监督活动，目的也都是为了帮助促进组织履行职责和提高绩效。我国审计机关可从美国监察长办公室与美国审计署之间的关系得到启示，在自觉接受和强
3、化外部监督的同时，采取 3 有效措施与政策支撑促使政府部门重视内部审计工作，加强国家审计与政府部门内部审计机构的沟通与协调、以及形成各层级专业人才资源的整合利用等的有效途径，进一步强化对政府部门内部审计工作的业务指导和监督，充分发挥内部审计的积极作用。 4 美 国监察长办公室及其与 美国审计署的关系研究 在美国的审计监督体系中，监察长办公室（ Office of Inspector General， OIG）与审计署（ Government Accountability Office， GAO）是 最 重要的两个机构 。 前者设立在联邦政府各 部门和 机构中，依照 1978年监察长法案（ In
4、spector General Act of 1978）开展内部的审计、调查、监察和评价等工作，助力所在 部门和 机构实现监督与制约 。 后者为美国立法系统内设立的独立审计机构，通过开展 审计 、 调查 、 分析 、评估和 评价等活动，帮助促进联邦政府的绩效和确保其履行应有的责任。多年来，美国监察长办公室与 美国 审计署在服务国家战略目标，推动政策实施和完善，强化监督问责，促进联邦政府改进管理、提高绩效、加强内部控制等方面发挥了十分重要的作用。 美国 监察长办公室与 美国 审计署之间职责范围比较清晰，较好地避免了重复审计及审计监督不到位的情况。 一、 美国 监察长办公室的基本情况 1978年
5、10月，为解决联邦政府存在的效率低以及腐败浪费等问题，美国总统签署了监察长法案，规定在联邦政府各部门 和各独立机构内部设立监察长办公室，负 责审计和调查所在部门 和机构各项计划和业务有关的事务，由此确立了监察长办公室的法 5 律地位。随后，美国又多次对监察长法案进行了修订，截至2016 年 10 月，共有 73 家联邦政府部门 和 机构设置了监察长办公室，涵盖行政机关（各部门和委员会）、国会 辅助 机构（审计署）、非营利组织（国家博物馆）、国有企业（全国铁路客运公司）以及临时机构（阿富汗重建委员会）等多个领域。监察长办公室通过审计、调查、检查等工作，在维护和促进资金安全和有效使用，推动加强内部
6、控制与风险管理、提高绩效和强化责任、防止出现舞弊与欺诈行为等方面发挥了积极 作用。 1 主要职责 。 监察长法案规定，监察长办公室负有对所在 部门和 机构开展的活动情况进行审计和调查的职责。 73 家联邦政府 部门和 机构的监察长办公室中，国际开发署、中央情报局、国防部、农业部、商务部、财政部、劳工部、交通运输部、环境保护署、航空航天局等 32家联邦政府 部门和 特别机构的监察长由总统 提名、经参议院同意 后 任命 。 全国铁路客运公司、审计署、证券和交易委员会、国家科学基金会、国家劳工关系委员会、联邦贸易委员会等 部门和 机构的监察长由所在机构负责人直接任命。监察长负责办公室的全面工作，其担
7、负的任务和职责主要 有四个方面， 一是对所在 部门和 机构的财务支出及行政行为进行审计、调查和检查，以提高行政机关工作的经济性和效率性，预防和制止违法、欺诈及滥用职权的行为； 二是检查和评价所有与所在 部门和 机构相关的拟议或已通过的法律法规，就其对项目和业务管理的经济性和 6 有效性影响提出建议； 三是 围绕提高所在政府 部门和 机构 绩效 ，以及预防、制止欺诈和滥用职权行为的发生等事项，引导、监督和协调所在 部门和 机构 与其他联邦机构和地方政府机构、非政府实体之间 的关系，并提出相关政策建议 ；四是通过提交半年期工作报告及其他报告，全面、及时地将审计、调查和检 查中发现的问题报告国会和行
8、政机构负责人，并提出改进建议。 2 独立地位。 监察长办公室是联邦政府 部门和 机构内设的具有较强独立性和客观性的机构。监察长不附属于任何政党，只受监察长法案约束，由总统任命的监察长应由总统进行撤换或调任，但总统应当在撤换或调任该监察长前 30日内以书面形式向国会说明理由 ； 由机构负责人任命的监察长由机构负责人进行撤换，负责人也需尽快就该撤换向国会做出书面说明； 监察长有权 选拔、任命和雇用执行监察长办公室职责所需的官员和雇员； 监察长接受所在机构负责人的全面监督并向其报告工作，或者在 所在机构负 责人 授权情况下 ，也可以接受比该负责人低一级官员的监督并向其报告工作 ； 无论是负责人还是其
9、授权官员，都不得妨碍或禁止监察长发起、开展或完成任何审计或调查活动；监察长如果发现重大问题，应立即向负责人报告，负责人应在 7 日内将报告呈送国会有关委员会，并附上评论报告；监察长如果发现有违反联邦刑事法律的事实，可直接向司法部长报告。同时，监察长办公室的预算是独立的，经国会批准， 所在 机构负责人不能利用经费来限制监察长 7 办公室的业务活动。 3 机构设置和人员配备。 监察长办公室领导层一般由监察长、 1至 2名副监察长或执行监察长、 1至 2名监察长助理、 1名法律顾问等组成。职能部门一般包括审计部、调查部、评估检查部、法律顾问部等。 例如，教育部监察长办公室配备监察长，副监察长、特别助
10、理和法律顾问各 1 名，下设 4 个职能部门：一是审计部（ Audit Services），分设战略规划管理、运营审计、财务报表审计、学生资助项目咨询与援助等团队，实施与教育项目管理相关的审计业务活动；二是调查部（ Investigation Services），负责实施与教育项目管理相关的调查工作，以预防和侦查欺诈、滥用资金的行为；三是管理部 （ Management Services） ，即综合部，负责办公室内部运营和资产、人力资源管理，以及采购和预算等管理；四是 IT审计和 计算 机犯罪 调查部 *IT Audits and Computer Crime Investigations）
11、，分设 IT审计处、计算机辅助评估处和科技犯罪处开展相应的监督工作。 卫生部（ Health and Human Service， HHS）监察长办公室除监察长外，另设常务副监察长， 1名法律顾问和 4名副监察长，下设审计、评估和检查、调查以及管理与政策 4 个职能部门，分别由各副监察长负责。审计部主要负责对卫生部的 各项活动开展审计工作，对非盈利组织等机构的审计工作开展质量控制等；评估和检查部对卫生部开展及资助的项目、业务、政策、实施和程序进 8 行评估和检查；调查部负责对工作人员的舞弊、浪费、滥用和管理不善等行为进行调查 ； 管理与政策部为监察长办公室提供发展方向及拟定计划和管理，包括人力
12、资源、财务、预算、采购、信息技术和数据分析等方面的内容。 国家科学基金会（ National Science Foundation）监察长办公室除监察长外，另设一名执行监察长，下设审计部和调查部，监察长对办公室全权负责，执行监察长协助监察长对办 公室进行领导并负责办公室的日常工作。审计部对内主要检查、评估科学基金会的政策、计划是否合法，是否符合经济、效率性原则，对外主要对科研基金会资助机构的财务管理进行检查，并对这些机构提交的审计报告进行审核等；调查部主要负责对科学 基金会的 违规行为以及民事和刑事违法行为进行调查。 此外，各监察长办公室根据业务需要，还在 相关 地区设置派驻机构或办事处。如
13、， 教育部监察长办公室审计部在纽约、费城、亚特兰大、芝加哥等地设置分部；调查部在纽约设东北区分部，在华盛顿等 3 个城市设中部和大西洋区分部，在芝加哥设北方区分部，在达拉斯等 3 个城市设南方区分部，在亚特兰大等 3 个城市设东南区分部，在丹佛等 3 个城市设西部区分部。能源部监察长办公室在芝加哥、 丹佛、日耳曼敦、拉斯维加斯 、利佛莫尔 、匹斯堡 等地设置派驻机构。农业部监察长办公室在亚特兰大、 贝兹维尔、堪萨斯城、芝加哥、纽约、奥克兰和坦普尔市等地设立区域办事处等。 9 4 工作开展及报告发布。 监察长办公室通过实施审计、检查、调查、报告和绩效考评，对所在 部门和 机构开展的项目和活动情况
14、及相关事务进行监督评价，预防和打击滥用职权以及欺诈行为，确保所在机构的负责人以及国会能够全面掌握政府项目及其实施情况 ，促进实现政府项目的经济性、效率性和效果性。在监察长办公室开展监督评价工作的过程中，如发现有滥用职权、违反道德准则及法律等问题，监察长会将涉嫌触犯道德标准的案件 移交 行政机构负责人处理，将触犯法律的案件 移交 司法部或联邦调查局处理，对于特别严重的问题或重大案件，监察长有权及时向国会提交特别报告。 同时，监察长法案规定，监察长办公室须通过所在机构负责人向国会提交半年期工作报告，主要流程为：监察长办公室于每年的 4月 30日和 10月 31日之前，向所在机构负责人提交分别结束于
15、 3月 31 日和 9 月 30日的半年期工作报告，负 责人收到报告 30日内，要将报告及其评价报告一同上报给国会，在此过程中，负责人应在将监察长办公室的半年期工作报告及其评价报告呈送国会后的 60天内，如实向社会公众公开此两项报告。监察长办公室开展的工作内容和报告内容因所在机构的职能不同而有所 差别 。 例如，国防部监察长办公室主要负责制定国防部审计方针政策， 负责对 国防部机关、各直属业务局、参谋长联席会议机关、各联合司令部和特种司令部等机构的审计监督；国防部下属各军 10 种内部设立审计局，负责实施军种内部审计监督，监察长办公室组织和监察全军审计工作的实施，必要时有权对全军任 何部门、任
16、何项目重新进行审计。国家科学基金会监察长办公室的工作则是审计日常行政和资助计划实施过程中的财务行为，审计相关机构或个人向基金会提交的预算和决算报告，判断其是否符合联邦法律政策和效率与效能原则，发现和制止违规违法行为，并向被检查机构和基金会提出建议。 国防部监察长办公室发布的审计报告主要有项目审计报告、调查报告和快速行动报告 3 种类型；卫生部监察长办公室除提交半年期工作报告外，还发布患者保护与平价医疗法案（ Patient Protection and Affordable Care Act， PPACA）评估、医疗欺诈和滥用控制计划、医疗补助完整性、高层管理与绩效挑战和投资有效组合等内容的专
17、题项目报告，确保联邦资金得到有效合理使用。 5 监察长正直与效率委员会。 2008 年修订的监察长法案要求在行政机构系统内设立一个独立实体，即监察长正直与效率委员会（ Council of the Inspectors General on Integrity and Efficiency， CIGIE），主要探讨解决超出 单个 政府 部门和 机构范围的正直性、经济性和效率等问题，并通过制定政策、准则和方法等举措，帮助提 升监察长办公室工作人员的专业能力和水平。委员会成员由联邦政府和机构的所有监察长、联邦金融管理局主计长、政府道德办公室（ Office of Government Ethics， OGE）主任、特别检察官办公室特别检察长、人事管理
