1、毕业论文文献综述法学环境保护行政问责制度研究环境保护行政问责制度是指对各级政府、政府环境主管部门机构和政府官员的与环境相关工作和言行实施责任追究机制。环境保护行政问责制度是行政问责制度在环境保护领域的延伸，是基于环境行政责任的基础之上建立起的问责制度。较之于一般的行政问责制度，环境保护行政问责制度既有现有问责制度的内容，本身又带有环境行政责任的背景，对该问题的研究必须统而分之，有一个更深入细致的研究。一、环境保护行政问责制度的理论分析（一）环境保护行政问责制度的产生政府社会责任的形成缘于国家与社会的对立统一性，国家是社会利益的提供者和保障者，并由此形成政府一方对弱势群体和全体社会公众提供和保障
2、社会利益的行政责任。120世纪70年代早期,美国密歇根大学萨克斯教授提出了环境公共信托理论，认为政府对环境享有环境管理职权，并相应担负起妥善保护、改善、治理和管理环境的责任。而政府环境问责制的创设目的在于防止政府滥用自身的环境管理权力,监督政府切实履行环境管理职权,避免发生侵害社会公众环境利益的行为,实现政府对社会公众的环境责任承诺。2近来，公共信托理论在美国的适用出现了新的发展，这主要体现在法院不再单纯地适用公共信托理论，而是综合公共信托理论、州宪法相关条款或州环保法律来做出宣告无效或予以支持的判决，3而环境责任和环境问责的立法成为法院审判的关键。如此，政府环境问责制度的产生也是环境法治的需
3、要。法治的主旨是要控制、约束政府行为,用法律作为约束政府权力的工具,使政府服从并接受法律的统治,并且排除政府方面的专擅、特权和宽泛的自由裁量权。环境法治强调行使环境管理权力的政府和作为被管理者的行政相对人在法律面前一律平等,任何机关和个人都不得存在超越法律的特权,一切有悖环境法精神的行为都应该受到法律的规制。4所以，环境保护行政问责制度作为一种事后制裁制度，是保障环境法治的制约工具，也是实现环境法治的必然要求和重要的制度支撑。同时，环境保护行政问责制度是政府环境责任的深层需要。政府环境责任包括政府环境职权或政府环境权力、政府环境职责或政府环境义务，以及政府因违反有关其环境职权、环境职责的法律1
4、汤黎虹、李吉宁行政问责制的社会法理究缘，载行政与法，2009年第5期。2王树义可持续发展与中国环境法治修改专题研究，科学出版社2005年版，第97页。3侯宇美国公共信托理论的形成与发展，“找法网”，2010年5月20日。4康建辉、李秦蕾论我国政府环境问责制的完善，载环境与可持续发展，2010年第4期。（包括不履行政府环境职责和义务、不行使政府环境职权和权力、违法行使政府环境职权等）而依法承担的政府环境法律责任。环境行政责任的履行不利对环境问题的产生有密切的关系。从深层意义上说，环境问题的爆发是“市场失灵”和“政府失灵”共同作用的结果，也可能是政府过度干预的结果。5但无论是政府的消极不作为还是积
5、极地不当干预，都是对环境的极大挑战和破坏。因此，必须有健全的环境保护行政问责制度来威慑政府的行政行为。（二）环境保护行政问制度的内涵关于政府环境问责制的内涵界定,我国学术界已有学者对之进行探讨。范俊荣从权力和责任统一的角度阐述，认为环境保护行政问责制度的内涵是把各级政府、政府各部门机构和政府官员所掌控的环境管理权力的范围、地位或其公职身份与他们所应承担的政治责任、法律责任、行政责任和道德责任联系起来，形成权力与责任、行为实施与行为后果、行为后果与行为主体的政治合法性及其荣辱褒贬密切相关的机制。6而康建辉和李秦蕾进一步从环境法治和保障社会公众环境利益两方面提出自己的观点，认为问责主体是基于环境法
6、治和保障社会公共环境利益为最终目标，而对其履行情况进行监督管理和责任追究的追惩制度，它兼具惩办环境违法政府官员和激励政府履行环境保护责任的双重功能,是建立责任政府、促进我国政府切实履行环境保护职责的一项重要制度。7两者对环境保护行政问责制度内涵的理解实际是对公权制约和私权参与两个方面的阐述，这两个方面共同构成了环境保护行政问责制度的法治基础。二、环境保护行政问责制度的现状分析（一）环境保护行政问制度提出的背景2005年12月3日颁布的国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定明确提出，要建立问责制，切实解决地方保护主义干扰环境执法的问题，对严重干扰正常环境执法的领导干部和公职人员，要依法追究责
7、任。2006年2月,监察部和国家环境保护总局联合公布施行的环境保护违法违纪行为处分暂行规定以下简称暂行规定,是我国第一部为追究环保领域政府官员违法违纪行为的责任而制定的专门规章。随后,各省、市陆续颁布了环境保护违法违纪行为处分的暂行规定。如2006年6月5日颁布的山西省环境保护违法违纪行为处分暂行规定。政府部门的一系列行政立法行为凸显对环境的重视，和加强对环境行政权力滥用的规制需要。（二）环境保护行政问责制度在中国的发展在改革开放初期，中国把环境保护列为一项基本国策，且中国的环境保护理念仍处在一种全能政府为主导的治理理念之下，我国先后出台了三大环境保护政策，即预防为主、谁污染谁治理、5徐祥民、
8、孟庆垒政府环境责任简论，载学习论坛，2007年第12期。6范俊荣浅析我国的环境问责制，载环境科学和技术，2009年第6期。7康建辉、李秦蕾论我国政府环境问责制的完善，载环境与可持续发展，2010年第4期。强化环境管理，其中强化管理师环境政策的中心和主体。其他的两项都是强化管理的两翼，都是围绕着强化管理这一中心展开的。及至今天，环境管理理念的落后严重限制了政府环境责任的完善和问责制度的变革。我国现今已经制定了一系列关于环境保护行政问责制度的规章制度，环境问责也是渐成体系，2006年2月20日颁布实施的环境保护违法违纪行为处分暂行规定成为我国第一部关于环境保护问责方面的专门规章。暂行规定的颁布是中
9、国环境保护行政问责制度中由“行政性问责”向“程序性问责”转变的重要标志。该暂行规定突破了原有规定的空白，对环境行政问责制度的立法宗旨、适用处分范围的行为、处分标准等都做了具体的标准。但是环境保护行政问责制度在我国仍是处于初创阶段，尤其在与西方制度理念的比较存在本质的差距。（三）环境保护行政问责制度的中西方比较在全球公共行政改革潮流的影响下，西方国家的行政问责制度已趋于完善，积累了大量成功的经验。西方国家的行政问责制度的形式大致有议会问责、司法问责、政府内部问责、选民问责以及具有香港特色的高官问责制度。相比中国行政问责制度还处于一个相对狭义的理解，行政组织内部问责成为最基本的形式。区别主要体现在
10、三个方面其一，西方强调的事异体问责的作用，议会问责、司法问责和公众问责就是最好的体现；而我国，组织内部的问责成为主要的问责方式，监察机关和任免机关成为问责的主体，政府主导成为环境问责的核心。其二，西方行政问责更强调司法对环境行政的制约，成为对环境行政最有力的监督方式；相反，中国还未建立切实有效的司法审查制度。其三，西方的行政问责强调公众参与更有利于推进环境民主。三、完善我国环境保护行政问责制的对策（一）环境保护行政问责制的缺陷和完善我国先规定有多部有关环境行政问责制度的部门和地方行政规章，这些行政规章制度形成了我国环境保护行政问责制度的基本体系，也是研究和完善的制度基础。康建辉、李秦蕾认为，我
11、国的环境保护行政问责制度缺乏明确的法律规定，制定的效力层级过低，即我国有关政府环境问责制的立法形式仅限于政府的部门和地方行政规章，缺乏其他配套的法律、法规。我国的政府环境问责制距离法制化、规范化和程序化还相去甚远,导致政府环境问责制在实际推行中不可避免地面临着诸多约束条件和法律制度的困境。8也有学者从制度构成上认为现行的问责制在问责的主体、问责的范围、问责的条件、问责的程序以及问责的后果等等方面都还没有给出明确的界定，问责所涉及的政治责任和法律责任边界尚不清晰。持这种观点的有周汉华和王勇。更多的人认为，权责不清是环境保护行政问责制度难以实行的关键。将环境责任和行政问责相统一，并进行相关立法，将
12、严格的职责划分作为行政问责制的前提，在不同部门和官职之间严格划8康建辉、李秦蕾论我国政府环境问责制的完善，载环境与可持续发展，2010年第4期。分职责。而康建辉、李秦蕾则从法制化和程序化入手提出，完善的法律体系将会使政府环境问责制具有根本性、长期性和稳定性,为了避免我国的政府环境问责制异化为选择性的惩罚甚至成为掩盖更大责任的工具,法制化是完善我国政府环境问责制的必然选择。必须制定和完善相应的法律法规,使政府环境问责制规范化、程序化,为政府环境问责的实施提供条件。综上所有提出的问题，主要可归纳为三个方面其一，我国环境保护行政问责制度的法制化进程还比较缓慢，立法的科学性、规范性和理论支撑不强；其二
13、，我国的环境行政责任还不够明晰，权责不清、有权无责以及主体责任划分模糊成为主要的问题；其三，环境保护行政问责制度的制度构成上有欠完善。（二）配套制度上的完善要实现行政问责的社会效果、政治效果和法律效果的统一，必须有完善的配套制度。因此，制度的完善不但要从环境保护行政问责制度本身入手，对该问责制度的配套制度也应当有深入的分析。实施和完善行政问责制需要一系列配套的制度，其中基本的配套制度是信息公开。只有把公共权力摊在阳光下，公共政策的决策和执行民主透明官员才不敢怠慢。刘丽娟认为只有信息公开才能问责，解决信息公开问题，目前可以采取以下措施“一是有赖于全国人大制定信息公开法这是解决行政问责制根本的法律
14、保障。二是各级政府及其职能部门应该定期地向社会公众发布政府履行职责的情况，从制度上保证人民的知情权。三是政府的各级领导和各职能部门的领导应通过公开网站公开电话，直接听取公众的陈述。四是保障媒体的采访。”9而范俊荣则提出了完善环境行政问责制度应当建立环境责任跟踪制度。即对区域性、流域性重点环境问题或企业重大环境违法行为进行处罚，并追究政府相关人员责任，特别是地市以上负责人的责任。同时实行环境责任跟踪制度，无论升降调任，官员在当任时所造成的环境责任仍将受到跟踪追究。10四、小结以上的分析中，可以看出环境保护行政问责制度在中国还存在着很多问题。立法现状不容乐观，配套制度不够齐全，对环境保护的理论研究
15、还过于粗糙，且不被过多重视，从而影响了环境保护行政问责制度在中国的发展。要建立健全环境保护行政问责制度必须从理论分析和制度构建入手，通过分析环境保护行政问责客体的范围，划清中央和地方环境行政责任，使得问责对象明确，责任明晰；同时，拟建立以政府信息公开条例为基础建立一套针对于有利于公众环境监督的环评信息公开制度，和与环境行政责任人紧密联系的环评跟踪制度。9刘丽娟我国实施行政问责制的现状，吉林省行政管理学会，2009年第10期，第56页。10范俊荣从政治人理性的视角完善环境问责，环境与可持续发展，2009年第4期，第66页。参考文献1周亚越行政问责制研究，中国检察出版社2006年版。2周亚越行政问
16、责制比较研究，中国检察出版社2008年版。3胡建淼等领导人行政责任问题研究，浙江大学出版社2005年版。4日南博方著，杨建顺译行政法，中国人民大学出版社2009年版。5日原田尚彦著，于敏译环境法，法律出版社2001年版。6汪劲等编译环境正义丧钟为谁而鸣美国联邦法院环境诉讼经典判例选，北京大学出版社2006年版。7杨解君、孟红主编特别行政法问题研究，北京大学出版社2005年版。8姜明安主编行政程序研究，北京大学出版社2006年版。9康建辉、李秦蕾论我国政府环境问责制的完善，载环境与可持续发展，2010年第4期。10张建伟完善政府环境责任的若干思考，载河北法学，2008年第3期。11范俊荣从政治人
17、理性的视角完善环境问责，载环境与可持续发展，2009年第4期。12范俊荣浅析我国的环境问责制，载环境科学和技术，2009年第6期。13范俊荣环境行政法的公法调整方法，载消费导刊，2008年第4期。14吴传毅行政问责制的内涵及制度完善，载民主与法制，2010年第1期。15张建伟关于政府环境责任科学设定的若干思考，载中国人口资源与环境，2008年第4期。16周亚越官员道歉、问责及其制度安排，载云南社会科学，2009年第1期。17周亚越论行政问责制的柔性机制，载宁波大学学报，2005年第5期。18周亚越论我国行政问责制的法律缺失及其重构，载行政法学研究，2005年第2期。19周亚越行政问责制的内涵及
18、其意义，载理论与改革，2004年第7期。20刘大政环境保护和政府政策与责任研究，载法制与社会，2008年第4期。21方世南环境友好型社会与政府的环境责任，载马克思主义研究，2007年第7期。22蔡守秋论政府环境责任的缺陷与健全，载河北法学，2008年第3期。23徐祥民,孟庆垒政府环境责任简论，载学习论坛，2007年第12期。24顾杰论我国行政问责制的现状与完善，载理论月刊，2004第12期。25SOMETHOUGHTS，DRTHOMASKFLEUNG,REGARDTOADMINISTRATIVEACCOUNTABILITYSYSTEM,THEACCOUNTABILITYSYSTEMINTHECONTEXTOFANEXECUTIVELEDGOVERNMENT，HTTP/WWWCIVICEXCHANGEORG/ENG/UPLOAD/FILES/200406_LESSONSTOLEARNPDF26YANYANG,RICHARDKMORGAN,MATCASHMOREENVIRONMENTALIMPACTASSESSMENTOFPROJECTSINTHEPEOPLESREPUBLICOFCHINAJENVIRONMENTALIMPACTASSESSMENTREVIEW,232003
