1、基本农田建设项目实施评价研究【摘要】 本文以广州市高标准基本农田项目为例，从项目程序合法性、结果总体变化率和资金使用情况三个层次构建高标准基本农田项目实施评价指标体系，共选取 12 个指标对项目实施情况进行评价分析。对项目规划设计、手续完备、工程完成情况和资金使用进行评价分析，就项目实施过程中选址和定位、规划设计、施工变更和资金使用方面提出改善建议，为该类项目的实施提供建议。 【关键词】 财政支出 高标准基本农田 实施评价 广州市 一、研究背景 深化土地利用项目管理是优化财政工作职能、实现财政资金分配科学化的需要。传统财政管理模式是“重收轻支，重分配、轻管理” 。若已有财政资金分配不合理，不能
2、有效跟踪和衡量财政支出绩效，就可能产生收入增长与浪费增长并存。深化绩效管理，有利于克服各部门预算的盲目性，提高预算的准确性。基于财政支出的土地利用项目评价是运用科学的评价方法对财政支出全过程进行相关分析，并将考评结果融入整个预算编制的管理活动；其重心在于公共资金使用效益，注重资金的效率性、经济性和有效性。 当前国内从财政投入视角开展土地利用项目实施评价的研究较少，对土地利用项目进一步深入开展基于财政投入的评价，能客观反映和分析土地利用项目管理的现状及效率，对促进土地资源节约集约利用、实现土地利用项目管理的财政效益最优化有一定意义。 二、财政支出土地利用项目评价相关概念 1、财政支出土地利用绩效
3、 财政资金是政府手中掌握的最重要的经济资源，是实现政府目标的必要保障。财政是政府活动必不可少的一部分，财政绩效是政府绩效的重要组成部分，也是反映政府绩效水平的关键部分。财政支出土地利用绩效可以认为是财政在服务于政府土地利用特定目标时，对财政支出从财政资金的申请开始，到资金的拨付、使用过程，一直到支出完成后的审核评价的经济性、效率性、有效性和公平性的总体反映。 财政自身特点决定了财政绩效是一个非常抽象、复杂的概念。财政绩效涉及各级地方政府的层级关系，涉及不同部门之间的部门特点，还涉及不同财政支出项目多样化形式。在理论和实践当中，还没有形成一个具体的、量化的财政支出土地利用绩效内涵，只能在不同的宏
4、观背景下，按照政府一定的目的，通过一定的绩效评价方法去反映其中需要的部分。 2、财政支出土地利用绩效评价 财政支出土地利用绩效评价是指为保障财政政策的贯彻落实和财政管理的有序有效，对涉及财政支出的土地利用活动在使用财政资金的必要性、可行性以及财政资金的投入、产出、影响效果等方面评价活动的总称。 财政支出土地利用绩效评价是政府绩效管理的重要组成部分，目的是将绩效理念融入从财政资金的申请开始，到资金的拨付、使用过程，一直到支出完成后的审核验收，在提高财政资金使用效率和效益、加强公共服务保障、提升行政效能、实施行政问责制中发挥着重要作用。财政支出绩效评价经历了项目评价、政府经常性支出评价和部门绩效评
5、价的历史过程，而在当今西方各国的财政支出绩效评价的实践中基本都包含了对这三部分内容的评价。但由于项目评价、政府经常性支出评价和部门绩效评价的方法与特点各有不同，差异比较大，无法采用相同的绩效指标体系进行评价，需要设计不同的指标体系。 本文按照财政支出的土地利用活动目标，对涉及土地活动的财政支出项目进行分类，通过对高标准基本农田建设项目的活动目标实现程度的评测，了解财政支出资金在高标准基本农田建设项目中运用的效果。 三、基于财政支出的高标准基本农田建设项目绩效评价 1、评价指标选取 为了对高标准基本农田建设项目实施情况进行客观评价，本研究从项目程序合法性、结果总体变化率和资金使用情况三个层次，共
6、选取可研究设计的完善性、招投标规范性、项目变更的规范性、工程完成程度、工程进度变化率、投资变化率、总体工程质量合格率、资金投入额、亩均资金投入额、预算执行率、到位资金支出率和资金使用规范率 12 个指标进行评价分析。 通过专家打分确定每项指标评价内容及分值判定，各个指标考核目的及评分标准详见表 1。 2、评分等级划分及其依据 依据专家意见，综合已有的研究成果，如均匀分布法，专家赋值法等，将评分等级界定，详见表 2。 3、案例分析 广州市的财政支出中用于耕地与基本农田保护、土地质量改良、土地储备及土地可持续发展等方面的支出主要包括高标准基本农田建设、耕地保护补贴、农用地开发整理、 “三旧”改造、
7、土地储备等。本研究只选取增城高标准基本农田项目材料做研究。 （1）规划设计方面。项目规划设计阶段充分征求项目区村民意见，方案基本可行，但由于地处经济发达地区，项目工程设计过于偏重于直接经济效果明显的道路系统，对于保护农田方面的田间灌排系统设计较少。虽然有利于地方经济和部分农业的发展，但对农田保护效果并不明显。 施工过程中设计变更次数较多，但大多为小规模变更，最大原因是项目施工过程中村民多次提出不同意见，导致工程位置及规格变动。虽然，规划设计阶段存在时间紧，对项目区土地利用条件调查不够详细，规划设计不尽合理的因素，但更大原因是民众对高标准基本农田建设的目的、方式不了解，以及作为土地所有单位的村集
8、体内部不同群体利益需求不同，造成在施工过程中不断提出更有利于集体或自身的要求，从而导致设计变动频繁。另外，不排除个别位置施工方为减少施工难度而有意变动的可能。项目绝大部分工程变更手续较完备，个别工程变更文字材料有遗漏后补的成分。 （2）手续完备方面。因项目区处于珠三角发达地区，可研立项报批严格按照程序，并按正规程序进行公开招投标，该部分分值为满分。 （3）工程完成情况。项目工程完成度较高，全部完成了规划设计的任务量，主要是地方在行政和资金方面都比较支持，施工过程监管到位，另外项目区群众支持度高，为工程施工提供了很多便利。 工程进度变化较大，一是因为各阶段审批程序复杂，尤其是地方财政部门对国土项
9、目费用标准缺乏认同感，致使审批时间拖延；二是地方国土行业工程类项目较少，经验不足，加上招投标、监理、施工单位多为土建部门主管，对农田整理缺乏了解，各类标准在国土、水利、土建行业之间难以掌握，影响施工进度；三是工程内容变动，造成施工延期；四是建设工期多处于雨季，受天气影响较大，且设计工期较短，造成工期变动幅度较大。 项目最终投资变化率不大，但施工过程各阶段资料中投资变动较大，一是招投标前的招标价格核准阶段，招标代理机构或地方财政部门往往参照其他行业标准或地方规定进行标底核定，费用比批准预算有一定下降；二是中标价和标底价之间本身有一定价差，最终造成合同价与批准预算价相差较大。该部分价差在项目施工过
10、程中，通过增加一定量的必要工程，在批准预算价格范围内进行了投资调整，最终对与审批投资的变化率不大。 项目总体施工过程中程序完备，建设单位对施工单位、监理单位的资质和施工程序进行严格监管，项目无质量问题，至竣工验收阶段没有返修，工程合格。 （4）资金使用情况。项目投资不足 2000 万，相对较小，主要是珠三角地区基本农田保护面积普遍较小，地方财政由于不熟悉高标准基本农田建设的目的，地方资金没能及时配套。 预算执行率偏低，主要是建设单位和财政部门对高标准农田建设项目政策理解程度不够高，对项目工程缺乏全面了解，不敢及时足量的拨付资金，保留工程及其他款项质量保证金数量较多，时间较长。 四、评价结论及建
11、议 通过评价体系，该项目总分值 73.7 分，项目评价良。项目实际建设中程序规范，效果比较明显，虽然施工过程有一定变更，但工程任务基本完成，工程能够系统使用，群众对项目满意度较高，有利于项目区周边经济发展，同时通过项目建设过程，群众和各部门对项目都有了一定了解，群众积极性较之前有一定提高。项目评价结果与实地效果吻合。 对于高标准基本农田建设，社会认知方面与项目建设本身的性质及目的有一定偏差，社会对高标准农田建设效果的结论过于侧重于经济效益，但相对于城镇建设，以及其他特色农业发展为目的的土地开发项目，基本农田整治本身应属于微利项目，他的主要目的应是改善土地的农业生产条件，提高农业生产能力，增强社
12、会耕地保护的意识，从而增加粮食产量，确保国家粮食安全战略。针对目前高标准基本农田建设项目实施现状，本研究认为今后开展高标准基本农田建设项目需要注意以下几个方面。 第一，在选址和定位方面，应更加注重其农业综合效果分析，而不是简单的注重农业经济效益，更不应该将农业项目主要效果转移到周边村镇经济上体现。 第二，在规划设计方面，应注重现场踏勘，综合分析，既要避免脱离实地、闭门造车，也不能因过于迁就地方个人意见，忽视技术要素，造成布局散乱，整体效果低下。对于解决农业生产环境中的重点、难点问题的工程，应该重点投资。 第三，在施工变更过程，建议增加对变更效果的分析。高标准农田建设项目范围广、地形多样、权属复
13、杂，而且规划设计时间有限，很难在设计阶段确定最优方案，施工过程中局部区域不可避免的会有更优化的设计及布局，不能因此而随意变更，造成施工布局与规划设计大相径庭，应对变更后方案与设计方案效果提升程度进行分析评价，若评价结果认为变更后效果提升极其明显的方可变更，对变更后效果提升不大的，尽量不予变更，以降低项目运行成本。 第四，资金使用过程中，因工程类项目不同行业项目有不同的标准，地方财政在资金审核和拨付过程中有时会参照当地常用行业标准来执行，资金使用依据虽然较完备，但由于计算方式的不同，资金不能与规划设计工程内容严格对应，导致资金无法及时到付使用，最终只能通过增减或者变更工程才能完成预算。 【参考文献】 1 探索开展高标准农田项目绩效评价努力提升中央财政资金支出效益EB/OL.http：/ lanmudaohang/dcyj/201412/t20141229_1173429.html，2014-12- 29. 2 关于印发广东省高标准基本农田建设项目和资金管理暂行办法的通知EB/OL.http：/ 0130105_1705.html，2013-01-05. （责任编辑：谌盼）
