1、建立以土地质押为基础的国家投融资控制体系近年，通过“土地财政”这个创新制度，地方政府可以通过土地抵押为基础设施融资，甚至还可以以补贴的方式，为有持续税收的项目融资。截至 2012 年底，全国 84 个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87 万公顷，抵押贷款总额 5.95 万亿元，同比分别增长 15.7%和 23.2%。全年土地抵押面积净增 4.72 万公顷，抵押贷款净增 1.12 万亿元，远超土地出售收入的减少。这些土地抵押品的价值实际上都是通过房地产市场的价格来定价的。2012 年，中国国税收入 11 万亿元，如果按土地收入占 48%计算，就相当于 5 万亿，约为银行储蓄总额的 1/4。
2、中国是全球储蓄额最高的国家，人均居民储蓄超 3 万元 ，总额高达 43 万亿元。美国储蓄额为 2.8 万亿美元，合人民币 18 万亿元，约为中国的 1/2。 2014年 12 月末，我国银行业金融机构境内外本外币资产总额为 172.3 万亿元，是国家年税收总额的 16 倍，可以说是“富可敌国” 。 从以上数据可以看出：只靠财政税收解决建设和民生问题是远远不够的，如何通过土地杠杆，激活银行资本，拉动经济发展，是我们不可忽视的重要问题。 “土地财政”虽然有信用高、融资易、拉动基础建设投资和房地产业发展等优点，但也有推高房价、加大贫富差距、占用大量耕地等不利影响。由于政府将大量的贷款投向基础设施建设
3、项目，投向企业、创新和民生等方面的财政预算和贷款的额度普遍不足。调查显示，31.6%的被调查企业认为“资金紧张”是造成企业生产困难的主要因素之一。银行信贷资金仍是中小企业融资首要渠道。据媒体 2014 年公布的全国工商联调查显示，规模以下的小企业 90%没有与金融机构发生任何借贷关系，小微企业 95%也没有与金融机构发生任何借贷关系。在民生方面，我国2014 年教育经费投入占 GDP 总量的 4.3%，2 万多亿元财政性教育经费中，70%是教师工资和学校运转支出等刚性支出，许多地方的高等和职业院校的生均拨款无法实现，与十八大提出的教育发展目标和改革任务相比，还有一定差距。 为了让土地收益和融资
4、利益能够让全民共享，更好地推动我国经济、社会和生态效益的全面发展，建议建立以土地质押为基础的国家投融资控制体系，具体有以下几点建议： 一是根据物权法 ，完善银行以土地使用权为抵押的贷款制度。地方政府除了可以用国有土地抵押贷款、房地产开发商可以用商业用地进行抵押贷款之外，允许农民、城市居民、企业、学校、医院以其土地使用权和地上建筑作为抵押，向银行贷款。探索以无形资产（如知识产权、商标权）和（有形资产如土地、房产等）形成混合产权，向银行抵押贷款的制度，破解创新成果转化过程中遇到的融资难、贷款难的问题。 二是盯住“银袋子” ，完善银行法 ，做好银行年度贷款预算计划。由于居民存款总量巨大，国家银行已经
5、成为国家经济宏观调控的重要抓手。由于银行的逐利行为，大量的银行资金投向房地产和基础设施建设，导致我国的经济结构严重不合理，房价畸高，企业创新动力不足。因此，不但要盯住政府的“钱袋子” ，即财政预算，更要盯住“银袋子” ，也就是银行的贷款。从国家宏观治理的角度出发，在全国人大的监督之下，制定银行年度科学合理的贷款预算，减少基础设施建设、房地产行业的贷款规模，银行可通过贷款给定向为企业服务的基金、发行专门的债券，帮助国有企业、中小企业以及科技创新、医疗、养老等民生领域的融资规模。 三是盯住“钱袋子“，完善预算法 ，做好政府的债务预算。不但要做好政府的财政预算，更要做好债务预算。实行分税制之后，许多
6、地方政府的财政能力有限，搞建设主要靠以土地、国有固定资产和税收为抵押向银行贷款。一方面政府要控制地方债的规模，不能超出偿还的能力。另一方面政府的贷款除了用来搞基建等长期收益的项目之外，还应该用于帮助中小企业自主创新、推动产业转型升级，以及教育、医疗、养老等民生领域，如设立企业科技成果转化基金，为“万众创新”提供融资、廉租办公用房；在民生方面，政府发行教育、医疗、养老和社保债?唬?解决生均拨款、医疗保险金和养老金不足的问题，解决企业“五险一金”缴交难的问题，以实现转变经济发展方式、拉动内需、促进消费、增加税收的目的。 四是保持房地产业的健康、可持续发展。兼顾房地产行业的住房保障功能和投资保值两方
7、面的功能，允许政府留出一部分土地用于建设投资为目的的商品房，适当放宽二、三线城市的商品房限购政策，一线城市的新增开发土地主要用于建设保障房、廉租房，允许以缴交租金获得房屋产权 。 五是积极稳妥地推进房产税，逐步实现以房产税取代“土地财政” 。但这需要一个过程，有待于通过“土地财政”的扶持，帮助其它产业发展，促进居民消费，增加税收来源，达到像目前深圳的经济结构和发展水平，才能彻底摆脱对于“土地财政”的依赖，否则无异于“杀鸡取卵” 。六是完善国土资源法 ，扩大国土的有效使用面积，实现广义的“耕地占补” 。我国 18 亿亩耕地的红线是不能突破的，但占用良田后不能简单地用山地来补充，因为二者的生产力是不一样的。但可以向空间要地，向海洋要地，向盐碱地和荒漠要地。向海洋要地，就是要建设“海洋牧场” ，使我国 300 多万平方公里（约 4.5 亿亩）的海域成为蓝色的耕地；向盐碱地和荒漠要地，就是要通过培育抗盐碱的作物品种，使我国 15 亿亩盐碱地成为良田。通过旱地滴灌、埋管等技术，使荒漠成为绿洲；向空间要地就是把城市建筑面积作为高价值的国土面积来看待，要适当扩大城市的容积率，通过“三旧”改造，使建筑向高层发展。 （作者系九三学社中央委员、广东省政协常委）
