1、健全国防预算激励机制探讨摘 要：国防预算内容多、范围广，且人为因素多。因此，要规范国防预算，必须首先规范预算人员的行为。据此，阐述了国防预算激励机制的现状和问题，并结合委托代理关系分析其原因，然后联系军队实际情况提出了健全激励机制的方法对策。 关键词：健全；国防预算；激励机制；对策 中图分类号：F23 文献标识码：A 文章编号：16723198（2015）19014602 国防预算中所包含的内容复杂，且其制定、计划、执行等方面需要专业的相关知识才能完成，因此国防预算往往交由各级预算部门分别负责，这就形成了委托代理关系。国防预算系统中，由于各个预算部门都有各自独立的目的及需求，且在信息的占有及掌
2、握上不对称。所以下级预算部门很可能会违背上级的意图而发生机会主义行为，这就会导致委托代理成本问题的产生。因此，为避免代理人问题，应通过建立健全激励机制来督促下级实现上级意图。 1 国防预算激励现状及问题 军委及总部已认识到了代理人问题在国防预算中的存在，并针对下级预算部门的“私人信息” 、信息不对称、委托代理关系层级过多等问题进行了一些规范和改革，如实行零基预算，在一定程度上避免了下级预算部门的“私人信息” ；细化预算编制内容，增加预算透明度，缓解信息不对称；资金集中收付制度，打破了某些经费使用时的委托代理关系和层层代理的问题等等。但是，由于并未形成一套完整的激励机制，我国的国防预算仍存在着诸
3、多问题。 1.1 奖励措施缺乏 首先，对于单位而言，现行管理制度过于机械。全军绝大多数单位对于预算的认识还停留在收支平衡的阶段，因此经费运用合理、分配科学单位无法得到奖励。有一些单位就算经费有结余，但由于有些项目经费结余要全额上交，甚至会使上级削减本单位下一年度的经费，因此常常采取突击花钱或者年底把帐做平的方法达到收支平衡。归根究底，是由于缺少奖励措施而使得预算单位进行的“自我补偿” 。 其次，对于预算人员而言，奖励工资形同虚设。按照奖励工资制度实施办法的规定，当年年度考核评定为称职的干部和士官，都可在次年一月领取奖励工资，以上年度 12 月份基本工资为标准。但是由于“称职”这一标准没有明确的
4、评价指标，且过于宽泛，因此对于绝大多数干部和士官基本“人人有份” ，奖励工资实质上成为了军人福利而非奖励。 1.2 问责处罚力度不足 由于缺少问责机制和责任追究制度，长期以来，对于国防预算中因决策失误造成的经费分配不合理，使用效益差，损失浪费等问题无人负责。有的领导为了树政绩，不讲财力可能，只顾及眼前利益不考虑长期发展；有的单位随意变更经费用途，但这些做法基本上没有得到批评与纠正。即使某些预算决策与计划被证明是错误的，纠正方法一般也仅限于止损，并不追究相关领导和决策人的责任。 1.3 监督约束不全面 一方面，由于时间精力有限等原因，很多单位对下级的监督审核流于形式，审批不按规定、不严格。单位内
5、部的监督则更不严格，大部分单位仅对预算经费的开支范围和金额进行监督，对其使用效益的监督几乎没有。 另一方面，当前预算监督多以规定为标准，检查经费使用的“合规性” 。但由于预算管理是一项综合性的工作，面对不同的情况应有不同的标准和指标，有些经费使用看似符合规定，但却没有达到最优。这种只检查“合规性”不考虑“合理性”的方法无法满足对经费使用效果客观评价的目的，更无法提高对预算的约束力。 2 国防预算激励机制问题的原因分析 2.1 预算层次过多 在我国国防预算系统中，中央政府是国防费的来源部门，它作为国防预算的最初行为主体，是国防预算的第一级委托人；中央军委作为最高军事领导机构，则受政府委托，代为管
6、理和负责国防费总预算，是第一级代理人，同时又是下一级的预算委托人；四总部、军区（军兵种） 、集团军、师、团则依次为不同层次的预算代理人，自上而下形成代理层级。顶层是中央政府，底层是是团级预算部门（只考虑纵向委托代理关系） ，在国防预算系统中，由于各种主客观因素，上一级到下一级之间总会产生偏差，这种偏差会导致上级对下级的激励效果大打折扣，预算层级越多越偏差的越大，激励效果也越弱。 2.2 预算信息不透明 实行激励的先决条件是上下级之间信息对称，如果信息不对称不透明，上级就无法对下级的工作进行评价，也就无法实施对下级的奖惩和监督。 国防预算由于存在着多层委托代理关系，因此不可避免的会发生预算信息不
7、对称的情况。根据奥茨的“能级最低原理” ，各个层级在预算活动中处于信息不对称地位，信息占有方向与层级方向相反。显然在国防预算系统中，基层预算部门在信息占有上处于优势，而上级只能通过下级的主动汇报才能了解信息。同时，由于国防建设几乎都是非营利性的，国防预算也属于一种行政预算，因此普遍缺乏测算产出及绩效的意识和方法，这就使国防预算信息具有高度的不准确性和主观性。出于“经济人假设” ，下级预算部门如果以本单位利益最大化为目标，以获得最多的经费及最大的经费支出权限为目的，就不可避免的会产生“私人信息” ，造成代理人问题，影响国防预算编制和执行的科学性和合理性。 2.3 激励意识不强 我军的国防预算一直
8、存在将预算管理纯技术化的倾向，缺乏激励的意识。实际上预算管理虽然是对经费资源进行最优配置，但由于国防预算的复杂性，经费配置方案往往无法达到最优，甚至有一些无法进行精确的测评，此时预算人员的判断选择格外重要。国家、军队为规范预算人员的行为制订了诸多规定，但如果预算人员缺乏工作积极性，容易出现“上有政策，下有对策”的行为。因此，为实现国防预算的科学合理，除了靠制度约束外，还应该针对人建立一套激励机制，来保证个人利益与集体利益尽可能达成一致。 3 完善国防预算激励机制的对策 3.1 合并和削减预算层次 由于预算的委托代理层级越多，其偏离委托人利益目标函数的程度会越大，因此，想要减少预算最终执行结果和
9、最初目标函数之间的偏差，提高经费使用效率，减少资源浪费，应该合并和压缩中间层级的预算部门。 目前，我军预算体制层次较多，顶层与底层之间距离过长。这样不仅会使信息流失率增加，给下级部门留有“私人信息”的余地，而且会使最高一级对下级的控制力度减小、难度加大，还会增加行政消耗性开支，造成不必要的浪费。所以，一定要调整整合财务体制编制，合并和削减预算中间层次，简化预算体制，形成高效简洁的预算体制。 3.2 构建代理人绩效评价指标体系 进行激励的前提就是构建绩效评价体系。通过绩效评价体系，可以对代理人行为进行一定的监督和约束，也可以为激励提供信息依据。 首先，国防绩效评价体系的指标应该具有多元性、综合性
10、和全面性的特点。从指标内容上，应设置全面多重指标。除经费支出总量等传统预算经费指标外，还应以结果和产出为导向，设置预算决策效益指标，预算执行吻合率指标等，对国防预算效益和执行情况进行评价。从时间跨度上，由于国防建设具有长期性和非营利性的特点，预算支出的产出和效益可能不会立刻体现出来，因此某些指标的考核不应仅局限于短期或一年期，应适当延长考核评价期限，以免出现预算人员为追求短期效益不顾长远发展的情况。 其次，不同预算部门、预算主体职责不同，分工不同，因此还要考虑到代理人的差异性，确立不同的评价角度。如技术干部和文职人员应侧重于预算执行力、工作效率、工作态度等方面；而分管领导则应侧重于大局的把握、
11、负责、公正等方面。 3.3 规范预算项目分配机制 首先，要实行预算项目倾科。由于“经济人”假设，预算单位在进行预算管理时会优先考虑本部门的利益，因此上级应利用利益驱动机制，对于预算编制合理、执行严格、经费使用效益高的单位或部门，在项目排序、项目优选、项目数额上给予一定倾斜，以起到激励的作用，实现代理人目标函数与委托方目标函数的一致。 其次，应设置专项经费补助。上级对下级的专项补助应有所选择，做到奖优罚劣。对预算经费支出绩效不高的单位或部门，不予以补助；对预算经费支出绩效好的，可给予适量的补助，使各预算行为主体从事预算产出的生产率与其所得到的收益率成正比。 最后，对项目预算进行削减。由于信息不对
12、称现象的存在，需要给信息拥有者一定的资源作为激励，以调动其把信息透露出来的积极性。为此，为了防止各单位或部门私人利益的强化，上级要适当进行预算削减，加强对下级预算单位诚信行为的鼓励和对非诚信行为的惩戒，进行正强化激励与负强化约束，以使下级表露真实信息。 3.4 完善奖惩机制 首先，要根据军队实际情况，坚持社会主义特色物质奖励结合精神奖励进行激励。两者相辅相成，以精神奖励为主，物质奖励为辅，为预算代理人提供强有力的内在动力。其次，要满足预算人员较高层次的利益需求。随着我国经济基础的加强和军人文化水平的提高，应该逐渐把满足人们自我实现的需要等较高层次的需要作为激励的重点。可以适当的丰富奖惩内容，转
13、变奖惩的方式方法，同时又要保证奖惩标准的统一，档次要分明，以产生最佳的奖励效果。再次，要赏罚分明。对国防预算行为主体的绩效进行考核评价，对表现良好、业绩突出的，除传统的精神奖励如立功受奖、职务升迁外，可以再给予相应的物质奖励如奖金、晋升工资等。对违纪违法的，不仅要进行降职、降衔、停止提升、免职、通报批评等行政处罚，同时还要采取降低工资档次、取消并暂停相应岗位贴等经济处罚。 3.5 健全责任追究制度 长期以来，对于国防预算中因决策失误造成的经费分配不合理，使用效益差，损失浪费等问题无人负责，主要原因就是缺少预算决策责任追究制度。因此为防止预算决策失误或预算代理人为谋取私利而有意错误决策给国防建设造成的影响和损失，有必要建立责任追究制度，对预算失误或错误造成的影响追究相关人员的责任。这一制度的实施不应只靠行政命令加以执行，而应建立相应的法律法规，增强责任追究的力度。参考文献 1马海涛.政府预算管理学M.上海：复旦大学出版社，2003. 2周三多.管理学M.北京：中国人民大学出版社，2012. 3（美）罗伯特.公共预算系统M.曹峰译.北京：清华大学出版社，2002. 4张成福.公共管理学M.北京：中国人民大学出版社，2009.
