“后京都时代”中国省级应对气候变化立法研究.doc

1、1“后京都时代”中国省级应对气候变化立法研究摘要：应对气候变化问题成为全球议题以及中国面临巨大的?排压力，是中国省级应对气候变化的立法背景。中国省级应对气候变化立法应坚持可持续发展原则、?缓与适应并重原则和共同参与原则，并应以建立应对气候变化机制、优化能源结构和促进社会协调发展为立法目标。中国省级应对气候变化立法应蕴含体现国情、结合省情、移植借鉴、协调统一和平衡利益等特点。中国省级应对气候变化立法框架主要包括总则、?缓气候变化、适应气候变化、保障措施和监管责任等五部分。 关键词：应对气候变化立法；“后京都时代” ；联合国气候变化框架公约 ；湖北省 中图分类号：DF46 文献标识码：A 文章编号

2、：16716604（2013）05-0021-07 气候变化是国际社会普遍关心的重大全球性问题。随着京都议定书第一承诺期（20082012 年）的结束和“后京都时代”的开始，许多国家和地区应对气候变化的立法工作也在逐步推进。中国政府在推出中国应对气候变化国家方案的基础上，不但正在拟订“中国应对气候变化法” ，而且省级层面的“应对气候变化办法”的制定工作也在逐步开展。因此，研究“后京都时代”中国省级应对气候变化立法问题，无疑具有重要的现实意义。 一、立法背景 2（一）应对气候变化问题早已成为全球议题 根据联合国“政府问气候变化专门委员会” （the Intergovernmental Panel

3、 on Climate Change，简称 IPCC）的报告，最近 100 年（1906-2005 年）全球平均地表温度上升了 0.74；20 世纪全球海平面平均上升约 0.17 米；温度升高和降水的变化，已经造成极端气象事件的增加；20 世纪中叶以来全球平均气温的升高，很可能是由于人为温室气体浓度变化所引起的。因此，气候变化及其不利影响已成为人类共同关心的问题。气候变化及其影响的全球性，决定了任何国家都无力单独解决气候变化问题，因而应对气候变化需要国际社会广泛合作。为此， 联合国气候变化框架公约 （以下简称气候公约 ）要求通过国内立法处理气候变化及其引起或者改变的自然、经济和社会问题。 （二

4、）中国面临巨大的?排压力 一方面，来自国际社会与日俱增的?排压力，是中国应对气候变化立法的重要推动力。进入 21 世纪以来，中国温室气体的排放量迅速上升。据国际能源机构的统计，早在 2007 年，中国已超过美国成为世界上最大的二氧化碳排放国。虽然根据京都议定书 ，中国无须承担强制性的温室气体?排义务，但是温室气体排放量的迅速增加，使我国面临越来越大的国际?排压力。因此，中国政府在坚守“共同但有区别的责任原则”的前提下，逐步实现从“差别原则”到“共同责任”的转变，将是今后发展的一个重要趋势。此外，欧盟、美国、德国、英国和日本等地区和国家应对气候变化的政策与立场，也给中国应对气候变化立法带来了国际

5、压力。 3另一方面，应对气候变化也是中国自身发展的需要。在全球变暖的大背景下，中国近百年的气候也发生了明显变化，如年平均气温升高了0.50.8、主要极端天气与气候事件的频率和强度出现了明显变化、沿海海平面平均上升速率为 2.5 毫米、山地冰川快速退缩并有加速趋势等。同时，中国还是全球最大的发展中国家，人口众多，能源资源匮乏，气候条件复杂，生态环境脆弱，尚未完成工业化和城镇化的历史任务，发展很不平衡。上述与气候变化相关的基本国情，进一步推动了中国政府积极制定应对气候变化的政策与法律。 事实上，为了控制温室气体排放、提高适用气候变化能力，中国政府已经采取了积极的政策和行动。例如，2007 年 6

6、月 4 日，国务院新闻办公室发表了中国应对气候变化国家方案 ；2008 年 10 月 30 日，国务院新闻办公室发表了中国应对气候变化的政策与行动白皮书 ；2009年 8 月 27 日，十一届全国人大常委会第十次会议表决通过了全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议 ；2011 年 11 月 22 日，国务院新闻办公室发表了中国应对气候变化的政策与行动（2011）白皮书 ；2012年 11 月，国家发展和改革委员会公布了中国应对气候变化的政策与行动 2012 年度报告等。特别是全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议明确提出：“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体

7、系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。 ”为此，中国国家级层面的应对气候变化立法正在草拟中；而在4省级层面，如青海、山西等省已经出台了该省的应对气候变化办法，其他的一些省市也正在进行本省的应对变化立法。 二、立法原则 中国省级应对气候变化立法，应坚持以下原则： （一）可持续发展原则 “可持续发展奠定了解释法律、运用法律和发展法律的基调，是所有国家的关键性标准。 ”中国政府早在 1994 年就制定和发布了可持续发展战略中国 21 世纪议程 ，并于 1996 年首次

8、将可持续发展作为经济社会发展的重要指导方针和战略目标。2003 年，中国政府又制定了中国 21 世纪初可持续发展行动纲要 。因此，湖北省应根据国家可持续发展战略，积极应对气候变化问题，走新型工业化道路，建设“资源节约型、环境友好型”社会，将应对气候变化的政策与其他涉及可持续发展的政策有机结合，整体推进和落实湖北省可持续发展战略。 （二）?缓与适应并重原则 ?缓与适应气候变化是应对气候变化挑战的两个有机组成部分。 “?缓”指“为了?少大气中温室气体的排放水平，为将气候变化的程度最小化所作出的努力” ；“适应”是指“自然或人类系统为应对现实的或预期的气候刺激或其影响，而在生态、社会或经济体系等方面

9、所作出的调整” 。对于广大发展中国家来说，?缓全球气候变化是一项长期、艰巨的挑战，而适应气候变化则是一项现实、紧迫的任务。因此，湖北省应对气候变化立法应坚持?缓与适应并重原则，强化能源节约和结构优化的政策导向，努力控制温室气体排放，并结合生态保护重点工程以及防灾、?灾等重大5基础工程建设，切实提高适用气候变化能力。 （三）共同参与原则 共同参与原则是指“应对气候变化的各项法律措施和制度，要明确政府、企业和公众在应对气候变化中的权利（权力）和义务（责任） ，使他们共同但有区别地参与气候变化的应对” 。因此，湖北省应对气候变化立法应坚持共同参与原则。加大开放、拓展渠道，充分利用国内外科技、人才和资

10、本等资源，加强气候变化领域的国内外合作，通过广泛、深入、持久的宣传教育，增强全省应对气候变化的意识，改进生产和消费模式，使之成为全省人民应对气候变化的共同行动。 三、立法目标 关于法律目的，存在各种不同的观点，如法律的目的在于“给每个人以应得的权益” 、或“维护社会秩序”以及“达到人类需求的最大满足”等。根据中国应对气候变化的客观需要和气候变化法的现实基础，中国省级应对气候变化立法目标应当包括“建立应对气候变化机制” 、 “优化能源结构”和“促进社会协调发展”等。 （一）建立应对气候变化机制 建立应对气候变化机制，是有效应对气候变化的前提。首先，省政府应进一步加强湖北省应对气候变化领导小组的工

11、作，领导小组负责贯彻落实中国应对气候变化国家方案 ，研究确定全省应对气候变化的发展战略、方针和对策，协调解决应对气候变化工作中的重大问题。其次，建立和完善省发改委牵头的省级部门协调机制，逐步建立与节能?排目标责任制和评价考核体系相一致的温室气体控制体系，开展对各地温室气6体?排效果进行科学评价试点工作。最后，认真贯彻国家有关节能、可再生能源、循环经济、环境保护、防洪、气象等法律法规，加快制定地方性法规或实施细则，依法建立严格的监管制度，加大执法监督检查力度。（二）优化能源结构 优化能源结构，是有效应对气候变化的重要途径。为此，一方面要强化能源节约，降低能源消耗。即通过加快经济结构调整，着力转变

12、发展方式，强化节约能源和高效利用，组织实施节能重点工程，开展节能技术开发、示范和推广，加大依法实施节能管理力度，努力?缓温室气体排放。另一方面，积极开发可再生能源。即通过加快风能、地热能、浅层地温能、生物质能、核电和太阳能开发与建设，加强余热余压利用，建设生物柴油基地，促进能源结构优化。 （三）促进社会协调发展 促进社会协调发展是中国省级应对气候变化立法的内在要求和终极目标。首先，要大力发展循环经济，严格控制工业生产过程的温室气体排放。即通过严格执行国家产业政策，加快淘汰落后产能，继续扩大循环经济规模，提高资源利用效率，加强氧化亚氮治理。其次，加快发展现代农业，控制农业甲烷排放。即通过繁育新品

13、种、采用科学灌溉技术，研究开发优良反刍动物品种和规模化饲养技术，加大沼气利用力度，努力控制甲烷排放增长速度。再次，实施生态保护工程，增强碳汇能力。即通过继续实施天然林保护、退耕还林还草、湿地保护与生态恢复、限制未利用地开发、长江防护林、平原绿化、能源林基地等重点工程，有7效保护生物多样性，促进自然生态恢复，大幅度增加碳汇能力。最后，合理开发和优化配置水资源，完善农田基本建设新机制。即加快实施大型灌溉区续建配套与节水改造、高产农田改造等项目建设，通过实施武汉大东湖水生态治理与修复为核心的江湖联通、生态补水工程，提高长江、汉江“两线”的综合防洪能力，加强水土流失治理，推行节水新措施和建设节水型城市

14、，增强水资源对气候变化的应对能力。 四、立法特点 中国省级应对气候变化立法，应着重体现以下特点： （一）体现国情 “法律是民族特性的法律符号” ，因而要符合本国的现实需求。诚如中国政府总理在 2009 年哥本哈根气候变化会议上的讲话所指出的：“中国政府确定?缓温室气体排放的目标是中国根据国情采取的自主行动。 ”因此，中国省级应对气候变化立法，也应体现中国国情。中国与气候变化相关的基本国情是：第一，气候条件差，自然灾害较重。中国主要属于大陆型季风气候，大部分地区的气温季节变化幅度要比同纬度地区相对剧烈，很多地方冬冷夏热，夏季全国普遍高温，为了维持比较适宜的室内温度，需要消耗更多的能源。中国气象灾

15、害频发，其灾域之广、灾种之多、灾情之重、受灾人口之众，在世界上都是少见的。第二，生态环境脆弱。中国水土流失和荒漠化严重，森林覆盖率 18.21%，仅相当于世界平均水平的 62%。中国自然湿地面积相对较少，草地大多是高寒草原和荒漠草原，北方温带草地受干旱、生态环境恶化等影响，正面临退化和沙化的危机。中国大陆海岸线长达 1.8 万多公里，易受海平面上升带8来的不利影响。第三，中国的一次能源结构以煤为主。目前非化石能源占一次能源消费的比重只有 8%，未来相当长时期内，化石能源在中国能源结构中仍占主体地位。以煤为主的能源结构，使中国控制温室气体排放的难度很大、任务艰巨。第四，人口众多。截至 2010

16、年 11 月，中国总人口已达 13.7 亿，是世界上人口最多的国家。由于人口数量巨大，中国目前人均能源消费水平还比较低，仅为发达国家平均水平的 1/3。第五，经济发展水平较低。2010 年，中国人均国内生产总值刚刚超过 2.9 万元人民币；按照联合国的贫困标准，还有上亿贫困人口，发展经济、消除贫困、改善民生的任务十分艰巨。上述基本国情，决定了中国在应对气候变化领域面临巨大挑战。 （二）结合省情 中国省级应对气候变化立法，结合省情是应有之义。因此，湖北省应对气候变化立法，也应结合湖北省的实际。就湖北省来讲，与气候变化相关的基本省情为：第一，自然条件。湖北位于中部，地势呈三面高起、中间低平、向南敞

17、开、北有缺口的不完整盆地区域；地貌类型多样，山地、丘陵、岗地和平原兼备，山地约占全省总面积 55.5%，丘陵和岗地占 24.5%，平原湖区占 20%；土地利用类型丰宜，有农用地 1465.18 万公顷，占辖区面积的 78.82%；淡水资源十分丰富，水资源总量 1268.72 亿立方米，居全国第 10 位；水电资源可开发总量 3 610 万千瓦，居全国第4 位；化石能源矿床规模小，储量少，化石能源匮乏；化石能源自给程度不断下降，长期依赖外地购入，化石能源供需缺口巨大；生物资源丰富，生态系统多样，动植物物种品种繁多，且拥有许多珍稀濒危物种；森林9面积 578.82 万公顷，森林覆盖率 38.46%

18、，森林蓄积量 2.87 亿立方米。第二，经济社会发展现状。截至 2012 年末，湖北省城镇 3091.77 万人，乡村 2687.23 万人，城镇化率达到 53.5%；“十一五”期间，全省生产总值年均增长 13.9%、达到 15 967.6 亿元，人均生产总值突破 4 000 美元；一、二、三产业比重为 2.8：50.3：36.9。第三，自然气候特点。湖北省地处亚热带，位于典型的季风区内，除高山地区外，都属亚热带季风气候，具有四季分明，雨热同季，光、热、水资源较丰富的特点。但因境内地形复杂，资源的地域分布不均。全省大部分地区有冬冷、夏热、春温多变、秋温下降迅速的特点。全省大部分地区年降水量介于

19、 8001 600 毫米之间，分布趋势由南向北递?。每年 6 月中旬至 7 月中旬是梅雨期，雨量多、强度大，防洪抗涝任务重。 （三）移植借鉴 美国著名法学家霍姆斯（Oliver Holmes）曾经说过：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。 ”因此，中国省级应对气候变化立法，也应建立在已有的国家实践和立法经验的基础上。事实上，英国、美国、日本、欧盟等主要发达国家和地区，不但在气候变化立法方面走在世界的前列，而且对国际气候变化制度的形成影响较大。例如，早在 2003 年英国就提出了“低碳经济” （Low Car-bon Economy）的概念，英国是世界上第一个将温室气体?排目标进行法律规制的国家

20、、是第一个实施“碳预算”（Carbon Budget）的国家，也是第一个对“碳捕获与封存” （Carbon Capture & Storage，简称 CCS）商业化予以明确法律规定的国家。所以，中国省级应对气候变化立法，一方面要参考发达国家的气候变化立法模式；另一方面也要结合中国国内已有的法律制度有所发展与创新。正如10德国历史法学家萨维尼（Savigny）所说：“法律根源于民族的良知，任何法典的编纂如果仅仅是复述已经存在的法律，那么它是无生机的，也是不必要的；如果它阻碍了法律从民族精神中自然滋长的话，那么它是有害的。 ” （四）协调统一 美国著名法学家卡多佐（Benjamin Cardozo

21、）曾经指出：“法律体系的均称性、其各部分的相互关系以及逻辑上的协调性，这些都是深深蕴涵在我们法律及法哲学之中的价值。 ”同样，应对气候变化的法律体系，也应当是一个前后连贯、层次分明、内外协调的有机联系的综合的、全面的统一整体。因此，中国省级应对气候变化立法，一方面要符合气候公约 、 京都议定书 、 巴厘岛路线图 、 哥本哈根协议 、 坎昆协议 、 德班会议成果以及“多哈气候决议”等国际法律文件的要求；另一方面，也应与中国国内已有的相关法律制度协调一致，如在环境保护法方面的 1989 年环境保护法 、1991 年水土保持法 、1998 年森林法 、1999 年海洋环境保护法 、2008 年水污染防治法 ，在能源法方面的 1996 年电力法 、2007 年节约能源法 、2009 年可再生能源法 ，在产业法方面的 1986 年渔业法 、2002 年清洁生产促进法 、2003 年农业法 、2003 年草原法 、2005 年固体废物污染环境防治法 、2009 年循环经济促进法 ，在灾害防御方面的 1998 年防洪法 、2002 年水法 、2007 年突发事件应对法 、2010 年气象灾害防御条例等，从而避免对同一事项的规定出现相互矛盾和冲突的现象。